自古以来，中国都是一个农业大国。虽然近年来我国城镇化水平不断提升，但据国家统计局2017年数据显示，我国农村人口数为58973万人，占全国人口总数的42.7%[1]。因此，可以说农民问题是中国的中心问题，而在所有农民问题中，土地问题又是最为核心的一部分。纵观近现代历史，在中国革命发展的各个阶段，领导阶级都提出过自己的土地政策。不论是太平天国的《天朝田亩制度》，国民政府的平均地权、民生主义，还是建国以后中共实行的土地改革和家庭联产承包责任制，都是在当时的历史背景和社会背景之下产生的，具有一定的进步性。近年来，随着我国经济水平的不断提升，农村集体土地所有制的弊端开始显现，政策决策者和相关学者也注意到了农村土地权属的制度性和根源性问题。在原有的承包责任制框架下，土地在一包基础上进行延包，承包期内可多次换包调整土地，造成地块不清等问题;早年间农户对土地的权属意识淡薄，而土地价值日益上升，尤其是牵涉到土地征用拆迁时，常常发生土地纠纷。同时，广大农民对自身的土地权益也有了更新更确切的要求。

为适应国家经济发展新阶段土地管理的需要，保障农民权益，助力农村人口脱贫致富，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出了我国土地管理的新的方向，“产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理”，明晰了政府要搞好土地确权等级的决心[2]。……