魏剑阁

摘 要：《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》从政策支持层面强调要顺应城乡融合发展趋势，重塑城乡关系，更好激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能。其中，人才是关键因素，而事关人才使用的体制机制是重中之重。能否建立一个招得来人才，留得住人才，使用好人才的体制、机制是制约县乡基层尤其是农村发展的瓶颈。振兴之路离不开人才支撑，城乡融合不仅仅是农村富余劳动力的城市化，还要促进高层次人才从城市流向农村更广阔的天地，建立能激励新时代的知识青年“上山下乡”的体制机制。

关键词：城乡融合 政策支撑 体制机制

中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1003-9082（2019）10-0250-02

城乡关系是所有争取实现现代化的国家在制定发展战略时必须面对的课题。所以，如何处理好现代化进程中的城乡关系问题，也是我国国家发展战略中所必须面对和解决的一个重要课题。改革开放40年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就：改革和完善了传统的计划经济体制和传统的国有企业体制，建立了社会主义市场经济体制，经济社会发展迅速，综台国力大大提高，广大农村也发生了深刻变化，城乡关系、工农关系较改革开放前得到了明显的改善和进步。然而随着我国经济的迅速发展，城乡差距越来越大，处于严重失衡状态。这种失衡直接影响到整个社会经济效率。

一、当前岚山区农村农业工作的现状

2017年中央农村工作会上，习近平总书记系统全面地阐述了实现中国特色社会主义乡村振兴的“七条道路”，这“七条道路”在《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中得到了很好的体现，针对的正是目前我国农村农业的现状，应该说对症下药，针对性很强。但是能否取得预期效果，还要取决于各级党委政府的配套政策支撑及职能部门和广大农业农村工作者的落实措施是否切合实际，是否有勇气“下猛药”，针砭时弊去顽疾。

1.小城镇建设格局初步形成

党的十九大报告指出，要“以城市群为主构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，明确了我国未来城镇化的路径和方向。作为山东省东南沿海城市，日照市将特色小镇建设作为加快城乡融合的发展路径加强了研究实践，2017年8月又出台了《关于培育创建特色小镇的实施意见》对这项工作进行规范指导。经过近几年来的发展，日照市岚山区全区9个乡镇（街道）初步形成各具特色的发展路径，其中巨峰镇以“北方海岸茶香小镇”入选全国第二批特色小镇名单。全区各乡镇街道围绕海域旅游、海滨钢城、五金加工、塑膠加工、木材产业等特色产业加快了小城镇建设步伐。目前基本形成了具有沿海新区小城镇建设的特色。

1.1空间特色鲜明，带动特色小镇蓬勃发展。空间上，全区各乡镇以各自特色产业为核心，初步形成了“城镇规模等级有序、空间布局合理、城乡共建共享”的特色小镇发展格局。各乡镇依托各自历史、文化、区位、地理、交通、人口、资源、环境、产业等基础和优势，一批功能完善、特色鲜明、宜居宜业的具有较强人口和产业聚集能力的特色小镇正在加速发展。持续推进交通、供电、供水等基础设施建设，222省道拓宽，农村幸福公路建设，全面提升了乡村综合承载能力，为特色小镇的发展和繁荣提供了必要条件。美丽乡村建设、林水会战等工作的推进也直接推进了特色小镇发展。

1.2产业特色鲜明，做强主业成为特色小镇发展的方向。当前我区重点培育的特色小镇均以自然资源、区位优势、产业基础为条件，因地制宜培育特色种植、农产品加工、乡村旅游、加工制造等特色产业，形成了各自的产业特色和产业支撑，如：巨峰茶香慢城，全镇已发展茶园8万亩（其中野山茶9000 亩），占全市茶园面积的30%;产茶村62个，茶叶加工企业59家（万斤以上加工企业26家），茶叶专业 合作社185家，累计获得省级和国家级各种茶叶奖项86次。2017年，全镇加工干茶4600吨，干、鲜叶产值11.6亿元。黄墩镇自1996年起，开始大规模发展板栗，以板栗、黄烟、生姜为主的林果产业特色明显。2009年，全镇从20多日本栗品种中筛选出最为适合生长、产量高、品质优的四个品种，进行高接换头，板栗品种得到了极大改良。在此基础上，通过精细化、科学化管理，板栗产量、质量也持续攀高。尤其是近年来，抢抓林水会战机遇，大力改山治水，发展各类林果，深挖板栗这一产业优势，做好一二三产融合文章，稳定一产的基础上，向新六产要效益。镇内现有过千亩的板栗、黄桃、核桃、霜红桃、榛子等片区几十个，这在全市都不多见。

1.3创新特色鲜明，全面改革和简政放权不断优化特色小镇的发展环境。自特色小镇创建以来，全区普遍要求各乡镇编制特色小镇培育方案，大胆推进改革创新，并在项目申报、资金下达、政策配套等方面给予支持，为特色小镇加快发展注入了活力和动力，加速了人口、产业、行政等资源的聚集，为打造特色小镇起到了积极的促进作用。推进简政放权，扩权强镇改革，进一步向乡镇下放事权、财权、人事权和项目审批、综合执法等多种权限，全面提升特色小镇对镇域经济发展的决策和统筹协调能力，有利于进一步培育和壮大一批镇域特色产业。

2.小城镇建设过程中的问题和不足

岚山区的特色小镇建设基本上贯彻了《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指导思想，取得了较大进展与成效，但非常明显，岚山区与全国其他新城镇一样，存在许多经验上的不足和历史问题。

2.1产业不强，支撑带动作用有待进一步增强。目前我区以巨峰镇、黄墩镇为代表的特色小镇建设从总体上看已经初具雏形，形成了“一核带动、多点布局”的良好格局，在一定程度上带动了当地经济发展。但总体上仍处于起步阶段，缺乏在业内特别是全省、全国有影响力、有竞争力、有带动力的特色产业，但是特色产业抵抗市场风险能力不强，没有形成品牌效应和辐射带动效应;龙头企业较少，规模偏小，产业组织化规模化程度不高。如巨峰镇作为“南荼北引”第一镇，特色产业虽已形成，但产业链条还需延伸，当前普遍还停留在初级产品，产业链，价值链不长，产品附加值还得不到有效发挥，茶叶深加工、茶文化旅游、新茶品研发等产业环节上普遍还是簿弱，产业层次得不到提升，产业价值得不到有效发挥。同时，特色产业龙头企业数量不多，实力不强，推进产业提层次、上档次的能力不够、动力不足。

2.2配套不优，建设管理水平有待进一步提高。岚山区经济发展二元化现象也非常明显，尤其是南四镇与北部山区乡镇差别显著。小镇环境不美，镇区规划建设滞后，街道狭窄，建筑杂乱，绿化稀少。如巨峰镇仅在茶叶种植、加工业发展上尚可，其他旅游、商贸、物流等产业不配套。基础设施建设滞后，镇容镇貌有待整治和改善，生态环境有待加大投入和保护力度，其他如黄墩镇等小镇也有类似问题。

2.3要素紧缺，资源聚集整合能力有待进一步增强。特色小镇建设最大的制约就是资金、土地和人才。建设资金不足，目前多数特色小镇终济社会发展总体水平较低，经济负担较重，镇本级财政资金有限，面临着招商引资能力弱、投融资平台作用小以及民间投资少的诸多困难。重大建设主要是靠争取项目，但项目前期的环评、规划、土地、消防、施工等各项设计费用巨大，耗时过长，大大拉长了建设周期。而特色小镇在规划编制、基础设施建设、人才引进、产业发展、项目推进等多方面都需要大量的资本投入，小镇建设缺乏强有力的资本支撑，为基础设施建设负债累累。

土地要素制约紧，小镇建设发展需要占用部分农田，土地调规涉及面较大，调规难以到位，制约新镇区建设工作的推进。在项目实施过程中，发改、国土、环保等部门的一些硬性指标制约着特色小镇的建设，比如在当前的总体规划中，巨峰水库周边已被规划进行田园综合体打造，但作为饮用水源地，不符合环保部门要求，项目进展缓慢。

专业性、技术性人才严重缺乏，乡镇干部队伍中真正精通规划建设、资本运转、项目运营的高质量人才极为匮乏。远不能满足实际工作需求，面对重点难点问题时，缺乏专业人才的指导与管理。

二、问题的根源

进入新世纪以来，国家以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，在稳定和完善土地承包关系的基础上，吸取前苏联长期以来以牺牲农民利益发展军工业、因夺利于民而失去民心的惨重教训，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，逐步扭转了长期以来农民负担过重的局面。这些都为构建城乡经济社会发展一体化新格局奠定了—定的基础，取得了一定成效。但是占人口总数70%以上的农民群体和人均稀薄的土地面积，使得我国暂时无法从根本上改变因经济发展迅速城乡差距逐渐拉大的事实，主要表现在：

1.城乡经济发展差距拉大

农业劳动生产率低下，农民收入水平增长缓慢，岚山区城乡经济二元结构特征非常明显，北部山区四镇尤其是中楼镇、黄墩镇在划归岚山区之前区位优势几近于无，交通不便，进出一条道且年久失修，极大地制约了经济进一步发展。

2.城乡基础设施投入差距拉大

长期以来，政府将更多资金投入城市建设上，对农村基础设施建没资金投入还是极为有限的，再加上农村摊子大、底子薄，建设项目很难一下子全面铺开，这就很难满足农村经济社会发展的需求，二元化现象仍然明显。

3.人多地少的格局制约了农村农业的发展速度

我国是个拥有十几亿人口的国家。至今，仍然有70%的人口滯留在农村。而其它发达国家的农业人口所占的比例都很小，如美国的农业人口占总人口的1%，德国农业人口占总人口的2.8%。二是生产规模小，农作地块零碎。我国人均耕地不足0.087公顷，家庭经营规模在O.42公顷左右，且随着人口增加，人均耕地越来越少，地块越来越零碎。而其它发达国家的农场经营规模都在几百公顷甚至上千公顷。三是影响先进农业机械、技术的普及与提高。我国农村根多地区田间作业只能继续停留在人畜劳作和简单的机械生产层次上，维持低水平的简单再生产。而其它发达国家的农业机械化程度都很高，农产品科技含量也很高。所有这些，都是工农、城乡、地区差别越来越大，农民问题越来越多、矛盾越来越尖锐的主要原因。

4.历史形成的小农经济思想禁锢了农民的经济思维

我国是一个传统农业经济很发达的国家，小农经济思想观念使农村和农民处在一种相对与城市居民来说发展机会不平等的状态之下，这是农村落后的历史背景。直到现在城乡人口比率、工农产业结构一直没有发生根本性变化，至今仍然是二元结构社会。农村人口和劳动力数量与国家农业现代化进程及社会生产力发展程度很不吻合，在城市与城市工业发展较快的同时，农村和农业的落后面貌没有得到相应的改变，仍然处于城乡之间、工农之间不相协调的“二元结构”，严重地影响了我国工业化和农业现代化进程。

综上所述，农村落后是世界工业革命成功之后，人类生产力发展的必然结果，是在均田制思想指导下以家庭联产承包责任制为主体的经济体制所形成的小农经济模式不适应经济发展的必然产物，是继续维持传统以分散为特征的生产生活方式这种劣势结构的最终结局。

三、我区特色小镇发展思路和建议

特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游业态和一定社区功能的发展平台。我区特色小镇规划建设要坚持“产业主导、全面发展”总战略和“兴产业、强实体、提品质、增实效”总要求，把特色小镇建设作为实现乡村全面振兴的重要抓手。

1.准确定位，因地制宜做好科学规划

规划是引导产业发展的龙头，是指导城镇发展的科学依据。制定我区农村新城镇、工业化、农业现代化五十年甚至百年发展战略目标。使我区在2l世纪中期城市城镇人口达到总人口的70%左右，使农村人口越来越少，城市城镇化、工业化、农业现代化程度越来越高。目前全区9个乡镇街道虽然全部在行政区划上完成了由村民委员会向社区居委会的转变，但大多数村落仍然是农业为主的行政村，村民仍然是种地的居民身份。当前应由市级层面立足于“产业主导，全面发展”总战略，强化特色小镇顶层设计，将特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右，核心建设面积一般控制在l平方公里内，科学编制特色小镇布局规划。

2.突出特色，做强做实做大特色产业

要立足于本身的特色产业基础，面向市场需求，根据自身的特点和优势确立特色鲜明的产业定位，坚持立足于“一镇一业，一镇一特色”，培育在全国和全省有影响力的特色小镇。以产业为基础，重点打造特色小镇，即巨峰镇、黄墩镇等特色农产品及旅游风情特色镇，虎山镇、碑廓镇、高兴镇、中楼镇的钢铁、木材、五金、橡胶等产业配套及加工等产业特色镇，岚山头街道、安东卫街道、前三岛乡等滨海渔村旅游及海产品商贸物流（含电子商务）特色镇。

3.以点带面、抓点扩面，突出对特色小镇建设的示范和引领

盘活农村土地资源，继续维持现行家庭联产承包责任制，在保证社会稳定的前提下，制定出合理的有利于农村土地逐步集中的有关政策，同时出台特色镇扶持政策，区级层面设立特色小镇开发建设专项扶持资金，鼓励特色小镇建立“政府引导、市场主导、企业先导”市场运营模式，形成多渠道、多元化的投资格局。要明确并落实各项税费减免、用地保障、人才引进等政策，着力破解特色小镇要素制约问题。各级各部门积极引导具有特殊技能的外出创业人员、大学生甚至海外留学生聚集在特色小镇创业创新，努力为特色小镇发展注入新的活力。

参考文献

[1]2018年中央一号文件.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见.乡村振兴战略规划（2018-2022）.