杨明 徐用军 王俊锋

摘 要：“全过程工程咨询”在建设咨询业中成为出现频率最高的词汇。2019年3月15日，国家发改委联合住建部发布了发改投资规〔2019〕515号《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），将“全过程工程咨询”推向一个高潮。

关键词：监理;工程咨询;排头兵

一、什么是全过程工程咨询

《指导意见》提出：以工程建设环节为重点推进全过程咨询。在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。也就是说，全过程工程咨询并非是建设项目全过程，而是指项目实施阶段的建设全过程工程咨询。

从目前试点情况看，《指导意见》所说的全过程几乎没有，较多的是监理、代建（项目管理）、招标代理和造价咨询的一体化服务。很多情况下，只要包涵了上述两项内容就算是“全过程”了。

二、“全过程工程咨询”与常规监理、项目管理（代建）的比较

我们国家的建设监理从1988年开始试点，服务内容包括建设项目建议书直至正式交付投产（使用）的项目全过程咨询管理。国家行业主管部门是建设部。但实际运行至今，监理只担任了施工现场质量和安全控制的任务。

2000年代中期提出项目管理（代建）的概念，服务内容与以前的监理几乎完全一样，但国家行业主管部门是发改委。由于代建缺乏法定地位，大部分情况下的项目管理只起辅助甲方办理建设前期手续和管理施工现场的作用，在现场管理方面与监理工作相重叠。

现今的“全过程工程咨询”并没有明确国家层面的行业主管部门，但明确了“全过程”其实是建设实施阶段的“全过程”，而非项目的全过程。现在将项目分为二个阶段：决策阶段和实施阶段。应该说在我国现阶段项目决策阶段的工程咨询不是很成熟，而实施阶段的各种中介服务是比较成熟的。实施阶段工程咨询的主要问题是比较零散，内在的相互联系较少，必须由建设单位来充当总协调人，咨询的总体效果不好。

三、“全过程工程咨询”出台的背景和客观需要

按《指导意见》的说法：“随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。”以EPC项目为例，当项目实现设计-施工-采购一体化时，工程咨询单位需要招标代理、 监理、造价、项目管理等多个咨询单位参与，明显会增加建设单位的协调工作量，工作中也很难形成与项目工程总承包单位的对等。

四、实施“全过程工程咨询”的困难

（一）行政管理的条块分割，主管部门尚未明确，政策上难以在短期内统一。

（二）咨询单位基本无一体化管理的能力，即便存在少数资质较为齐全的单位，在实际管理中也基本没有协同工作的经验。表面看起来是招标法和防腐败的结果，实质是行政管理条块分割引起的。我们总在强调一个项目必须要由不同的单位参与管理，譬如：参与了某项目的招标代理就不能再参与项目管理和监理，承接了项目管理就不能参与监理的投标，等等。

（三）具有综合项目管理能力的高级管理人才极其缺乏。懂设计的不懂现场，懂现场安全质量管理的不懂造价，懂造价的不懂项目建设程序，等等。

五、“全过程工程咨询”牵头单位的问题

《指导意见》中明确提出了要“探索工程建设全过程咨询服务实施方式。工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。由多家咨询单位联合实施的，应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。”

大型、特大型的项目肯定是由某家具有综合能力的咨询单位来实施的。但我们必须看到，具有综合能力的咨询单位很少，几乎也没有全国性的让人一说到“工程咨询”就会想到的具有综合能力的咨询品牌公司。第二个方面，大量政府或者地方财政投资的中小型项目更需要高質量的工程咨询。这些项目不一定很大，但以一个区县级财政单位来衡量，每年投资上百甚至几百亿也是一种常态，形成了非常大的工程咨询需求量。这个量远非眼下相对比较优秀的具有综合能力的咨询单位能够消化。要推进本地区工程咨询的综合管理水平，至少在3-5年内应该以联合体为主。此举也可促进企业强强联合，提升企业档次。这就牵涉到由什么单位牵头的问题。

（一）项目管理（代建）单位

项目管理（代建）对项目实施阶段管理有较为全面的认知，应该是首选。

项目管理单位（代建单位）主要有三类：房产公司、国有投资公司和以监理为主的咨询单位。《指导意见》提出 “明确工程建设全过程咨询服务人员要求。工程建设全过程咨询项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。”从这点上讲，房产公司基本没有工程咨询类资质，人员也鲜有注册类执业资格，法律地位难以确定。国内已形成代建规模的房产公司最著名的是绿城集团。但它实际是依靠房产品牌输出胜出的。产值更多的出在房屋销售额中而不是管理收入。第二个方面，房产公司代建和国有投资公司代建的费率一般超过5%的建安费，还必须另行聘请造价、监理、设计、地勘等咨询单位，综合管理费用很大。房产公司代建主要还是起组织管理协调作用，类似一串项链的那根线，珠子还是要另配的。他们输出的是管理咨询但不是技术咨询。而全过程工程咨询应该是涵盖技术和管理二个方面的咨询工作。至于大量挂靠房产公司的代建，普遍规模太小，没有工程咨询方面的专业资质，尽管价格不高，但作用也与业主的要求相差甚远。加之代建缺少法律法规的支撑，目前的地位比监理更尴尬。

对国有投资公司代建的评价高于社会代建。这并不是国有投资公司的管理水平和技术水平高于社会咨询单位造成的。而是由二者在项目中的实际地位造成的。这类单位一般也没有工程管理方面的资质，注册类人员更少。国有投资公司的代建费不会低于房产公司，但往往管理的工程数量高于它的总人数。很难指望这样的公司承担起工程建设全过程咨询的角色。

以监理起家的一些大型工程咨询公司近年有了很大的发展和进步。一些大型监理企业其实主要业务已经是项目管理和代建了，相应的也具备了设计、工程咨询、造价咨询、工程监理等众多咨询资质。这类单位相信会成为工程建设全过程咨询方面的领头羊和生力军。问题是这类单位数量太少，远远满足不了实际需求。同时，由于管理的条块分割，总是强调同一项目的参建单位不能有相关关系，使得即使有雄厚实力的咨询单位也难有机会在一个项目上一展雄风，发挥综合管理水平。由此也造成同一个工程咨询单位内部不同的咨询部门难有业务协调和联系，缺少协同作战的实践。

（二）设计单位

设计是工程建设的灵魂，起着先导作用，它引导其他工程咨询业务的进行，对于充分发挥投资效益、实现项目全生命周期的增值起着关键作用。设计对工程的具体要求把握最好，国内由设计单位建筑师主导全过程工程咨询的呼声也很高。问题是，第一，二级建筑师层次不够高，而一级建筑师人数太少，无法专注于具体项目的管理。只要项目一铺开，在人员数量上就难以为继。第二，从EPC的试行结果看，设计单位极度缺乏熟悉施工现场管理的人才，三控三管一协调流于形式，难以在短期内发挥作用。

（三）造价咨询单位

造价咨询单位也非常想从全过程造价咨询过渡到全过程工程咨询。熟悉造价的人员真正知道工程实际成本的人不多，更多的是会算清单套定额，由此造成现在大部分造价师只会用通过比价来使劲压价这一招来控制工程造价。原因就是不熟悉现场的施工工艺和管理，缺少全局的成本观念。

（四）监理单位

首先，以目前各咨询单位的业务和人员组成看，监理单位的业务最为综合，人数占绝对优势。熟悉现场管理和建设程序。少部分优秀的监理人员的管理眼界已经能跳出现场范圍，从项目层面出发去管理现场。少数实力雄厚的监理企业已经走向以项目管理为主的道路，咨询类资质齐全，注册类人员人才济济。第二，监理行业本身陷入了“现场泥潭”，地位尴尬，大量人才的作用得不到发挥，急需寻求出路。但是，监理人员很少懂得清单预算的具体编制，造价控制方面缺少精准的专业知识，一般对工程造价的控制采用定量不定价的原则。从工程建设全过程管理的角度来说，能跳出“现场”从“项目”层面来管理工程也是监理人员急需补课的内容。

综上所述，由实力较好的监理单位作为联合体牵头单位来推进“全过程工程咨询”应成为首选方案。

六、积极推进“全过程工程咨询”

（一）首先国家要完善“全过程工程咨询”的市场环境

建立建设工程安全质量的建设单位首问责任制。建设工程一旦出现问题应首先和主要追责建设单位。建设单位则通过合同关系再去追责设计、勘察、施工、监理、检测、及其他咨询单位的责任。要将选择工程合作伙伴的权利还给建设单位。同时，取消强制性监理制度。建设单位有真正需求了才会去选择好的合作伙伴，聘请有用的和适用的工程咨询，由此推进工程咨询业的发展。

（二）消除行政管理的条块分割，改变目前建设工程管理“九龙治水”的局面，允许一个单位承担多角色工程咨询任务。在中国国情下，资质管理仍然是非常重要的，需要用行政的硬杠杠来区分咨询单位的品质。在“全过程工程咨询”实行一定年份后，可设立相关的资质。

（三）整合各类工程咨询和管理方面的个人执业资格。在选择“全过程工程咨询”项目经理时，需要考虑其个人的知识面和执业资格，但更要考虑其综合管理能力和组织协调能力。

（四）各地不宜对选择“全过程工程咨询”单位的招标文件实行统一版本。工程有大有小，有简单和复杂，建设环境各不相同、业主的要求也各不相同。不宜在试点初期就追求“全过程工程咨询”模式的统一。可以由各类单位发挥过各自优势自创管理模式，挖掘管理潜力，由市场决定各种方式的优劣。

（五）允许在“全过程工程咨询”单位招标中实行不同咨询单位的合作和联合，促进相关企业的融合和发展。

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作者简介：作者简介：杨明，（1982，6-），男，汉，江西抚州人，研究方向：项目管理，大专，经济师、注册监理工程师，毕业于南昌工程学院。