任慧涛 易剑东

摘 要：随着我国体育产业发展，越来越多具有新型公私合营性质的体育园区开始出现，地方政府通常会设立管委会，独立负责园区管理工作。为了分析管委会在体育园区发展、规划和管理上发挥的作用，参考体育善治的一般标准，根据我国体育园区特殊管治机制，设计了体育园区产业治理评价指标体系。在园区管委会及业主单位配合下，对北京奥林匹克公园的产业治理状况进行了实证分析。结果表明：北京奥林匹克公园管委会的行政工作机制、业务管理系统规范性较好，信息公开、程序正义和行政责任机制相对完善，但仍存在决策的利益相关者参与程度不足、媒体与公共关系维护重视不够等问题。建议园区提高透明度和决策民主度，重视建设权责一致性和内外监督机制，积极维护和发展多种公共关系，促进园区多元主体的协作共赢和永续经营。

关键词：体育园区;体育小镇;产业治理;治理评价;北京奥林匹克公园

中图分类号：G80-052 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2019）04-0007-06

Abstract：With the development of China's sports industry，sports industrial parks with public-private partnerships have begun to appear. Local governments usually set up administration authority to be responsible for park management. In order to analyze the role of the administration authority，planning and management of sports parks，this study refers to the international standards of sports governance，and designs the evaluation index system of sport parks' industrial governance. In the empirical analysis，this study analyzed the industrial governance of Beijing Olympic Park. The research shows that the information disclosure，procedural justice and responsibility mechanism are relatively perfect. However， there are still problems such as insufficient participation of stakeholders in decision-making and insufficient attention paid to media and public relation maintenance. It is suggested that the park should improve transparency and democracy in decision-making， pay attention to the construction of power and responsibility consistency， internal and external supervision mechanism， actively maintain and develop a variety of public relations， and promote the win-win cooperation and sustainable management of diverse subjects in the park.

Key words： sports industrial park; sports town; industrial governance; governance evaluation; Beijing Olympic Park

体育园区是指由各级地方政府批准成立的，为促进体育及其相关产业发展而设置的特定区域，主要依托大型体育场馆、大型体育赛事和运动休闲空间，通过税收减免、金融支持等各项优惠政策，利用房地产业、旅游业、会展业等周边产业的联动效益，推动体育产业、竞技体育和全民健身园区协调发展的综合性基地。近年来，随着我国体育产业发展方式的转变，以体育场馆集群、体育特色小镇、体育产业基地为代表的体育园区越来越多，通过吸引场馆运营组织、赛事与娱乐公司、培训机构等进驻，带动体育产业及其关联产业的发展，已经成为推动我国体育产业跨越式、高质量发展的重要载体。

在管理上，许多地方政府会设立派出机构——园区管委会，授予其独立的发展规划权和政策制定权，组织协调相关政府部门及区域内的企事业单位共同落实，統筹和执行园区产业治理和发展。作为“行政特区”，产业园区管委会所拥有的权力通常是独立的，由此带来的讨论，是其发展责任落实状况如何，治理机制和治理能力是否提振园区体育产业发展。针对这些问题，已经有学者给予关注，例如政府如何发挥职能作用[1]、城市体育服务综合体发展历程和改善策略[2]、场馆群运营管理战略[3-4]等关照体育产业园区治理问题。体育特色小镇近年来逐渐成为热点的选题，主要结合案例分析体育小镇公私合营的投融资回报机制[5]，体育特色小镇的功能定位和建设理念[6]，总结体育特色小镇如何通过业态选择落实发展战略[7]，给出体育小镇建设中的政府职能及其实现路径[8]。

目前来看，体育园区产业治理研究主要还处于理论阐释层面，缺少基于量化指标的产业治理绩效评价，尤其是针对园区管委会这一政府派出机构的善治状况评价显得极为紧缺。治理评价是衡量管委会在园区产业发展中所发挥作用的有效方法，为了衡量管委会在园区治理上的绩效，根据北京大学何增科教授政府治理评估的相关观点[9]，我们设计了体育园区治理评价指标体系，同时，在园区管委会的支持和协助下，本研究以第29届夏季奥运会和夏季残奥会、第24届冬季奥运会和冬季残奥会的核心区和主要承办地，全球规模最大、品牌影响力最大的超大体育场馆综合群——北京奥林匹克公园作为分析对象，进行了实证研究。

1 体育园区产业治理评价指标体系

1.1 体育园区产业治理评价指标体系：以北京奥林匹克公园治理指数为例

良好的可持续发展不仅依托于园区各个场馆和企业业主的有效运营，还和管委会自身的治理能力息息相关。根据全球通用的体育善治标准[10-11]设计了新的产业治理指数并进行测算，通过政府绩效和企业治理评价两个领域的耦合，从透明、程序民主、制衡、团结等四个维度展开评估，分析了北京奥林匹克公园的治理能力和水平，评估北京奥林匹克公园可持续发展的能力。该治理评价体系主要是定量化地描述奥林匹克园区的参与性、回应性、协调性、利益相关者保护等的实现程度，分析北京奥林匹克园区可持续发展中的薄弱领域和薄弱环节，明确其进一步的努力方向。

北京奥林匹克公园治理指数，主要有透明、民主、制衡和团结等四个一级指标，在官方网站发布组织的政策法规、管理规则和战略目标等32个二级指标，每个二级指标通过一套从“拙劣”到“优秀”的评分系统来进行量化（见表1）。

1.2 北京奥林匹克公园体育产业治理指数的测算方法

由于这些指标将应用于北京奥林匹克公园管委会以及园区内的不同业主，这就要求治理标准的公式既能够应用于政府机关，又能够应用在事业单位、私人公司等不同法人性质的单位。因此，本研究依照一个较为宽泛的理念，设计了下面的这个公式，来获取“北京奥林匹克公园治理指数”：

2） 32个二级指标运用德尔菲法、利益相关者评价等方法进行确定——为了实现北京奥林匹克公园体育产业的更好发展，也为了推动被体育治理指标体系获得的最终分析更加客观、有效服务决策，本研究邀请包括各个场馆、业主、租户、居民以及消费者代表在内的所有利益相关者提供二级指标并反馈修改建议。再根据内容搜寻、访谈、数据分析、问卷调查等获得真实情况，给予1～5分的不同赋值并进行打分。

3） 按照公式所得分数相加，即为治理指数得分，该得分将被定义为“北京奥林匹克园区善治指数”（Beijing Olympic Park Governance Indicators，简称BOPGI），以百分制进行评价。

通过该公式，我们分别计算出北京奥林匹公园管委会以及各个场馆的治理指数，该指数代表了单一分析对象的具体治理状况。对于入驻企业来讲，“北京奥林匹克公园治理指数”则代表了该企业的公司外部治理状况，即对透明、民主、制衡和团结的遵守程度。北京奥林匹克公园的综合治理指数，是依照下面的公式计算得出的：

通过以上公式，本研究得出一个百分比的分数，我们再把该分数去百分比化，得出具体分值。由于无法精确地确定每个指标的相对重要性，也为了避免利益相关者主观赋值所造成的影响，本研究以均等加权进行计算，简化单个指标权重赋值来确定北京奥林匹克公园的产业治理指数，即体育园区产业善治状况。在量化结果的定性评价上，本研究认为如果超过75分，该体育园区是“完美”地实现善治;如果得分在60至74之间时，该体育园区的善治状况为“良好”;得分在40至56之间时，该体育园区善治状况为“一般”;得分在39分及以下时，该体育园区善治状况是“拙劣的”。本研究中的“北京奥林匹克公园体育产业治理指数”是一个拥有评分机制的实用性基准工具，反映体育园区善治的基本状况，评估管委会以及各个业主的善治程度，保障园区体育产业的健康发展。

1.3 北京奥林匹克公园体育产业治理评价数据收集

本研究组主要收集了2014年至2016年北京奥林匹克公园体育产业发展的治理数据，作为第一次使用治理指数进行体育园区产业评估，我们将管委会自身的数据材料作为关键，因此主要材料来源于管委会提供的年度总结报告、政策文本和会议记录，以及其他官方网站（可获得的）资料和内部文件。另外，本研究组还通过对国家体育馆（NC）、国家游泳中心（SLF）、国家体育场（ZS）、国家会议中心（HYZX）、北京奥林匹克森林公园（SLGY）、北京新奥集团有限公司（XAJT）、北京文化体育科技有限公司（SNP）、北京时博国际体育赛事有限公司（SBGJ）、中国轮滑广场（LHZX）等园区场馆及企业相关负责人的专门访谈来完善和补充分析。

2 北京奥林匹克公园体育产业治理指数分析

经测算，2015年园区体育产业治理指数综合评价指数为70.34（见表2），达到“良好”等级，表明园区内行政系统、政策系统和业务管理机制等都拥有着较好的规范性，在政企分离、信息公开、程序正义和行政责任机制等方面具备领先优势，但在法人属性定位和明确、决策程序的利益相关者参与、媒体与公共关系维护等方面仍有一定的差距。

2.1 北京奥林匹克公园产业治理指数分析

园区管委会的综合治理指数得分为72.5，高于园区内其他企业和业主的平均得分。其中，透明度维度得分为72.5，民主维度得分为62.5，制衡维度得分为75，团结维度得分为80。得分最高的是在“团结”方面，主要是因为北京成功申办2022冬奥会，管委会和国家体育总局、中国国家奥委会、北京市政府联动，园区管委会紧扣奥林匹克公园高端会议区、高端旅游区的功能定位，围绕“文化展示交流平台、国际交往联络窗口、公共文化服务基地、生态文化产业园区”四个核心功能积极作为，在指标4.1和指标4.2上获得了较高的评价。管委会设立的功能区税源综合管理系统、绿化景观精细化管理体系、环卫保洁二级管理模式、市政设施跟踪管理制度、水系水资源管理系统、赛事评估园区机制等，都彰显出对管委会对园区业主的深耕式服务理念，这些高度完成了指标4.4的评估要求。同时，北京奥林匹克公园在激发体育产业活力、扶持体育创业创新方面也表现很好，以创业论坛、产业论坛和智库论坛等形式创业发展指导，为园区场館和业主的成长提供了针对性服务，达到了指标4.6和指标4.7的要求。

园区在“透明”“民主”“制衡”维度的表现也达到了良好的水平。例如园区管委会在领导班子建设、干部队伍建设、基层党组织建设、党风廉政建设和工青妇队伍建设方面积极作为，完成指标2.1的考核标准。以安全宣传教育和安全检查监督为重点，园区管委会建立安全生产责任体系，通过企业常规自查、管委会日常督查、执法部门联合执法检查相结合的方式开展安全隐患排查，在指标2.6和指标3.3等方面达到满分。在官方网站上设置了“公园管委会”“企业服务中心”“公共服务中心”“新闻中心”和“走进园区”等子网站，并在官方网站的醒目位置设置了“机构设置”“机构职责”“园区政务”“政府信息公开”“领导介绍”“政策法规”等栏目，可以让公众方便地获取园区的政策法规、管理规则和战略目标，获取管委会政府信息公开及其渠道，获取按照国家要求公布部门财政预算、财政决算、三公经费等信息，因此指标1.2～指标1.7的评价都非常高。但指标1.8“具有及时更新的英文官方网站”略有不足，本研究在查询北京奥林匹克公园的英文官网时发现，内容已经很久没有更新，在“Beijing Olympic Park—News”子网站的页面中，最近的消息是发布于2011年12月08日。此外，在“民主”维度的指标2.4～指标2.8上，园区管委会表现稍弱，例如园区管委会没有按照要求每年至少举办一次全体业主大会，也很少看到为园区机构负责人、入驻企业业主代表提供参与管委会日常决策的机会。

2.2 北京奥林匹克公园各个业主的治理状况分析

北京奥林匹克公园各个业主的平均治理指数为67.1，其中，透明度维度得分为65.25，民主维度得分为65，制衡维度得分为67，团结维度得分为71.25。得分最高的同样是在“团结”维度，主要原因是我国体育产业一系列激励政策，使得通过政策导向来获取竞争优势和产品补贴成为许多大型体育场馆、创业创新体育公司的主要诉求，也使得“团结”维度的得分偏高。

园区业主“透明维度”的各项二级指标均值区间为2.65～3.62，得分区间为52.5～72.5，不同业主的得分差异较大。部分业主由于是国企或上市公司背景，因此在指标1.1～指标1.7各个方面都表现得非常规范，尤其是在官方网站发布管理规则和战略目标、公布企业财务年报等方面，都按照要求及时地公开信息。但是，有些业主由于是政府事业机关或者公益性机构，对于市场和公众反馈的主动性不足，缺少管理规则、战略规划的公开，甚至本身就没有长远发展规划，因此在指标1.1等上面评分偏低。部分创新创业型业主，由于自身面临着激烈的竞争环境，忽略了信息公开的要求，组织内涵建设和文化建设偏弱，在指标2.3至指标2.6上表现较差。

园区业主“民主维度”的各项二级指标均值区间为2.88～3.62，得分区间为57.5～72.5，“民主维度”的各项二级指标均值区间为2.75～3.75，得分区间为55.0～75.0。从表现上看，大型体育场馆的运营方较之入驻公司和企业处于领先位置。这些不足不仅体现在“民主”维度的指标2.2～指标2.6等之上，还体现在“制衡维度”的指标3.6～指标3.8上。

值得鼓励和肯定的是，大部分的园区单位和公司“团结”维度表现得非常主动，各项二级指标均值区间为3.12～4.00，得分区间为62.5～80.0。例如都有良好规范的园区社会责任项目或活动（指标4.7）以及实施明确的反歧视政策、优先支持残障人士等弱势群体的方案（指标4.8），这表明北京奥林匹克公园园区单位在履行企业社会责任方面，尤其是在我国当前的社会和经济环境下，处在非常领先的位置上。

3 结论与建议

3.1 简化赛事活动申办审批程序，保持园区内在大众创业、万众创新浪潮的领先位置

园区场馆和机构活动申办、场馆申用等方面仍然存在着报批程序繁琐、获批时间过长等缺点，建议园区管委会和入驻企业能够相互沟通，健全联动工作机制，发挥奥运功能区统筹功能，优化和规范报批文件和报批程序，进而降低行政事务和运作成本，有效提高效率，推进国有体育场馆建立法人治理结构和现代企业制度，引导和支持各类社会资本有序进驻园区，扶持体育赛事、健身休闲、体育会展等业态，寻找体育创新创业浪潮中的“小独角兽”公司，继续保持园区管委会在场馆管理上深入转变政府职能、深化体育产业管理体制和运行机制的改革态势。

3.2 提高透明度和决策民主建设，维持园区管委会、场馆和业主的多元主体和谐共进

园区的政策和规章制度在官方网站上都有公布，且公布的时间及时、公布的内容完整，但反馈渠道并不畅通，虽然有部分政策以“意见征求稿”的方式提前下发给部分业主，部分业主负责人囿于政治诉求、维护关系等方面的考量，较少给出相关评论和意见。为了确保机构能有效履行责任，管委会的行为和程序都需要按照规定进行约束，以满足园区业主对其的规范性期待。换句话来说，园区管委会的行为需要与受众群体在“规范性期待上产生共鸣”，建议管委会和场馆、入驻企业等责任方重视整体利益。例如管委會允许业主参与决策过程的行政程序，让业主通过提供专业知识辅助，帮助组织提升学习能力和效率，并让机管委会构的内部程序规范性提升，使得园区工作公正、业务公开，帮助园区实现更有效的治理。

3.3 增设园区产业工作联席会议，实现园区管委会、场馆和企业等利益主体协作多赢

从园区管委会公布、提供的会议记录上看，大多数管委会相关部门每周都有相关的例会举行，同时管委会高层保持着每月/季度举行一次治理机构会议的频度，按照会议的频率来衡量治理机构的活动，体现了园区管委会有效运作的一面，另需设置园区产业联席会议制度，邀请园区场馆机构和企业单位参与协商共治。园区管委会已组建形成“奥运功能区发展联盟”，经调查发现，奥运功能区发展联盟由于组织结构、发展定位等方面的问题，在促进园区资源共享、单位协作上作用有限，建议管委会召开年度“全体业主大会”，在重大会议和政策设计中赋予业主参与权，让行政机关、事业单位和公司法人之间相互交流和辩论，实现园区企业和机构的内容交换、资源共享和咨询更新。

3.4 重视国际国内公共关系维护，打造园区流量共享、受众互通的体育产业媒体矩阵

打造自媒体矩阵有助于获取大量流量，扩大园区影响力，助力园区企业品牌产品推广。目前，园区内的所有场馆、机构和企业都拥有自己的企业官方网站、微信订阅号、新浪微博、博客平台，同时许多还拥有新闻报刊、杂志以及电视节目等，这些多元、多触点的公共媒体平台和端口，其潜在价值和影响还没有得到充分的开发。建议可以投入一定的资金，号召园区内的所有场馆、机构和企业组建形成“北京奥林匹克公园自媒体矩阵”，将所有的新闻传播端口进行充分连接和互动，这样能够形成流量共享、受众互通，进而扩大园区互联网和移动客户端受众的接触面，提升园区多个场馆和企业品牌的集群式推广。

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