(广西财经学院金融与保险学院 广西 南宁 530000)

一、PPP模式在我国应用现状

(一)整体规模

全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截止2019年1月末，信息平台中管理库入库PPP项目累计8735个，覆盖了31个省份，规模达到13.26万亿元；与2018年12月末数据相比，净增项目81个、规模595亿元。虽然经过几年的热潮，PPP市场需求有所减少，但仍在不断扩大。

(二)行业分布情况

8735个PPP入库项目涵盖了能源、交通、农林业等19个不同领域，其中项目数排在前面的分别是市政工程3416个、交通1250个、生态建设839个、城镇开发557个、教育421个等。其中公共服务项目涵盖了文化、旅游、体育、健康、养老、教育6个领域，累计项目数1434个，规模13000亿元，占管理库总数的16.4%。项目数分别为教育421个、旅游331个、健康267个、文化194个、体育114个、养老107个；项目规模分别为教育2423亿元、旅游4143亿元、健康2035亿元、文化1779亿元、体育964亿元、养老107亿元。

(三)区域分布情况

截至2018年底，我国的PPP项目区域间和区域分布不均衡现象已经十分明显，我国的七大区域的PPP项目数及对应的规模如图1，从项目数来看，西南和华东地区应用PPP模式较多，分别占比32.2%和20.5%，华中和华北地区PPP项目依次占比12.1%、14.3%,而东北、西北及华南地区PPP模式则应用不多，依次占比5.2%、6%、9.6%。项目规模大体趋势和数目类似。

图1 七大区域PPP入库项目分布数及规模分布

数据来源：全国PPP综合信息平台

二、PPP应用在我国及南宁现状特征分析

由以上分析可以总结得出,PPP模式的应用目前在我国及南宁市的集中表现为：

(一)PPP模式在我国应用的越来越多，整体应用规模不断增大，近年来稳中有升。但不同地区或区域间PPP项目分布及规模之间两极分化严重，如西南和东北地区等。

(二)PPP模式的应用范围不断扩大，涵盖领域越来越广。但是主要应用还是在大型基础设施建设方面，在公共服务领域方面应用的占比不大。其中PPP模式在公共休闲服务领域应用占比只有10.9%。

(三)在区域分布中，南宁市所在的广西地区PPP入库项目数的占比只有2.3%，广西地区PPP模式应用规模小。由此可以推断，在南宁市PPP模式应用也不多，结合上述2.2不难得出，PPP模式在南宁的应用最主要也是用于大型公共基础服务设施中，在公共休闲服务设施的应用上缺失。

三、PPP用以南宁市公共服务设施可行性和必要性分析

(一)可行性分析

首先，南宁市的公共服务设施(包含公共休闲服务设施)采用PPP模式符合国家和地方性政策。中央和广西地方性文件都多次提到：鼓励社会投资特别是民间投资，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，拓宽投资融资渠道，加快政府和社会资本合作(PPP)改革步伐。

其次，结合上述我国PPP应用的现状，PPP模式在我国已从探索时期转入规范化时期，在大型公共基础服务设施中运用越来越多，在这些方面的应用可以为PPP应用在南宁市公共休闲服务设施中提供参考借鉴经验。

最后，在南宁市公共休闲服务领域引入PPP模式可以为南宁市其他领域项目建设提供实操经验。在南宁市公共休闲服务设施项目运用PPP模式，可积存经验，为南宁市应用PPP模式在其他领域具有借鉴的启示。

综上所述，笔者认为在南宁市公共休闲服务设施中应用PPP模式具有可行性。

(二)必要性分析

首先，近年南宁市公共服务设施的投资预算大，南宁市发改委数据中显示，我市2016年-2020年公共服务设施投资预算达到了809千万元，投资预算数额大，主要包括了教育等5方面公共服务设施，其中教育、医疗、文化、体育、民政设施投资预算分别为281、470、13、17、26千万元。

最后，南宁市财政支出总额与用以公共服务的财政支出未形成线性增长如图2所示，2011年至2017年7个年度相关数据，可以看到全市财政支出总额大约呈线性增长，但是其中用以公共服务的支出额却近乎水平式波动增长，增长不显著。笔者做了两者的比例相关线性。可以发现，7个年度的财政支出总额年年增长，但是财政支出总额中用以公共服务的支出额与总额的比例却是线性下降，呈现反比例的关系，与日益增长的公共服务需求相违背。

图2 2011年-2017年全市财政支出与其中用以公共服务支出额

数据来源：南宁市统计年鉴

结合上述现状分析，未来南宁用以公共服务的支出难以满足南宁市公共服务设施建设，针对南宁市财政性资金无法满足公共服务设施发展需求的问题，有必要引入PPP模式用以公共休闲服务设施的建设，利用社会资金缓解政府财政资金在公共休闲服务设施建设方面资金不足的问题。

四、PPP模式用以南宁市公共休闲服务设施建设中存在问题

文中涉及的南宁市指青秀、兴宁、江南、良庆、西乡塘、邕宁区等6个区域。

(一)PPP项目融资渠少，定价机制不合理

建设公共服务设施的资金来源主要是金融机构，融资渠道少。其贷款标准较高。PPP项目中社会资本融资渠道少、成本高，影响PPP项目的建设进程。

PPP项目建设完成后需要长期稳定的现金流，对政府及社会方投入的资金进行合理回报，定价机制是合理回报的核心环节。目前定价机制在南宁市甚至全国不合理，公共休闲服务设施主要面对的是公众人群，公众希望享受公共服务的同时付出的代价尽可能少；另外一方面，社会资本方希望在公共休闲服务设施中收取更高的服务费，得到更多的利润报酬。

(二)缺少PPP相关机构及人才

P=（P1，P2，…，Pn），其中 P 表示评语集，通过模糊综合评价得到的模糊评价向量，对窖泥质量对应各评价标准的隶属度的信息通过该模糊向量表示出来，体现评价的模糊特性。评语集是等级的集合，本文将窖泥质量分为十一个等级：一级、二级、三级、四级、五级、六级、七级、八级、九级、十级、十一级。

运作PPP模式是复杂的工作，会在多领域涉猎。南宁市应用PPP模式在公共休闲服务设施建设中的时候，需要有相关的PPP机构及人才，来保障PPP模式的应用运作。

PPP模式应用在我国公共服务设施中时间不长，缺少充足的PPP模式运作经验，缺乏PPP相关机构及相关人才。政府在公共服务设施的建设中，一般针对项目各个部分临时组织相关部门负责PPP项目的全过程领导，没有具体的一个核心的领导，各自的责任不清楚，影响项目进程。

(三)PPP模式风险管控不完善，监督机制弱效

项目风险管理机制不完善主要表现在：一是社会资本方侧重的是PPP模式合作带来的投资收益，忽视项目本身的多方风险，没有足够的风险管理经验。二是政府仍是项目风险分担的“主角”，因为政府有着项目建设过程中资源的使用权。而PPP模式的初衷是借助社会资本方分散一方承担的单一项目风险。

PPP模式应用还需具备强有效的监督机制，对项目各个环节实行监督，这样不仅能保障社会公共利益，还能创造经济效益。但政府方对PPP项目的监督工作还没做到位，因为PPP项目牵涉政府许多部门，政府监管范围不能涵盖方方面面，项目从前期建设到后期运营一般都由项目公司进行裁决，社会资本方的知情权受侵害，社会资本方的监督权利也无法实施。此外，监督机制弱效还体现在政府方对社会资本方的监督，社会资本方可能追求收益最大化，会做出项目服务费用不合理的提高等行为，使公共利益蒙受损失。

(四)公共服务设施项目建设推进慢，资金使用率不高

财政资金虽然对南宁市公共服务设施给与资金上的支持，但由于部分项目前期工作没有完备，不能按计划开工建设，导致支持资金沉淀未能发挥应有效益，导致项目不能按时交工，影响项目的后期营运。如：南宁市儿童医院2014年获得中央财政资金4500万支持，但由于前期工作进度慢，配套资金不到位，2015年才开工建设，14年原计划3400万用于该项目医疗卫生建设，但由于前期计划未能实施，为避免出现资金沉淀，共有2198万元调整用于其他项目使用，资金使用率只有35.35%。

五、完善PPP模式应用在南宁市休闲设施建设中的建议

(一)多元化PPP项目融资渠道；建立标准合理的定价机制

PPP项目投融资规模大，社会资本方融资渠道不多，从而导致资金不到位，项目不能如期建设等问题，南宁市政府部门应该尽可能使当地的一些金融机构适当放宽对社会资本方的贷款条件，在国家政策允许的情况下，PPP公共休闲服务设施项目还可以申请国家政策性及海外银行的贷款。除了金融机构的融资渠道外，还可以将基金、外资等的融资渠道引入。

PPP项目建成后的利益分配依靠其定价机制。因此，在南宁市兴建的PPP公共休闲服务设施项目的定价机制除了满足公众的权益的同时，还要兼顾社会资本方的合理收益。可以因地制宜，根据项目本身成本、市场情况等设置约束价格，并将价格和主要经济指数(如物价指数)相关联。为防止南宁市的公共休闲服务设施的使用费不合理上涨，可对项目运营方提出不能随意哄抬物价的要求。

(二)组建PPP机构，培养优秀的PPP人才

PPP项目涵盖了金融、法律等领域，需成立PPP专业机构并培养PPP优秀人才来应对PPP模式应用在公共服务设施建设中缺少PPP机构及人才的状况。

首先，南宁市政府部门可以成立专业的PPP管理机构，主要负责一个城市中公共服务设施建设过程中PPP模式相关的前后期管理(其中也包括对公共休闲服务设施的管理)。同时南宁市政府应大力支持市场建立专业化的管理咨询机构，为PPP项目提供优质的管理咨询服务。

其次，要培养优秀的PPP人才。一是南宁市政府部门可以通过专项的培训课，、对政府部门负责PPP项目的人员开课，提高其对PPP模式的认识水平及实操能力，二是着眼于南宁市大学高校的课堂专业教育，结合大学的教学优势和现有资源，对相关专业的学生采取理论和实践相结合的方式培养PPP专业化人才。

(三)完备风险分担机制，构建动态监管工作机制体系

PPP项目运作的过程中，合作各方不能承担过多的项目风险，否则，必然导致项目的失败。按照正确的风险分担机制原则，南宁市政府方主要承担的是不可分散风险(如政策等风险)，社会资本方主要承担的是项目开始建设后一系列流程中涉及的风险，而对于不可抗力的风险(如自然灾害等)，双方应协商共同承担。此外，还要注意PPP模式应用在南宁市公共休闲服务设施建设中的风险管理，要求项目运作的过程透明，提高项目可控性，并建立项目风险的应急体系和预案。

实施动态管理工作机制，就要掌握南宁有关的公共休闲服务设施建设项目的动态，实行监管，并针对有关具体项目进行融资模式的设计。在进行项目招标过程中，公开透明和高效，选择社会资本方时充分考虑其是否符合招标要求，相关监管人员要在整个项目施行过程中加大对资金流向的监管。

(四)南宁市政府部门加快对PPP公共休闲服务项目建设推进力度

在PPP公共休闲服务项目建设过程中，南宁市政府应发挥好主导和引领作用，加快对项目建设推进力度，确保项目能够如期开始建设进程。政府有关部门可以优先将重点公共休闲服务设施项目并入南宁市层面统筹，推进重大项目，运用重大项目推进工作机制，加强对公共服务设施项目建设的指导、协调，及时解决公共休闲服务设施项目建设过程中存在的问题，加快项目建设进程，充分发挥各类资金作用，避免资金沉淀。