余向勇

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

宜昌位于湖北省西南部，长江中下游交界处，长江三峡电站坐落于此，是湖北省副中心城市，是长江经济带的重要节点城市，是三峡城市群核心城市，是湖北省唯一国家环境保护模范城市，作为环境总体规划编制试点国内首个人大批复实施城市，明确了资源、环境和生态红线并配套开发手机APP支持生态环境项目筛查过滤、辅助高层决策.自2008年环保模范城创建成功到2015年划定资源-环境-生态控制线为核心之环境总体规划试点并获市人大常委会批复实施，再到2018年开展生态文明示范创建（2014年开始谋划创建规划编制，2018年12月28日宜昌市六届人大常委会第15次会议批准并实施），宜昌生态环境规划引领的生态优先发展一路前行.

2018年4月24日，习近平总书记考察宜昌时指出“要共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是科学发展、有序发展，首先是要保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发，要首先立个规矩”.宜昌通过立规矩，倒逼产业转型升级，在坚持生态保护的前提下，发展适合的产业，实现科学发展、有序发展，高质量发展.宜昌开展生态文明示范市创建是继环境总体规划后，补足高质量发展中产业生态化和生态产业化等生态文明短板，并维护其重要的生态环境功能和最终为在2030年建成美丽宜昌奠定基础所共同决定的.

1 创建基础

1.1 生态环境功能定位

根据宜昌市环境总体规划（2013-2030），宜昌市环境功能定位为“四区一库”[1].即国家生态文明建设示范区（利用优势资源实施转型发展，实现中部崛起的典型城市，是国家级生态文明建设先行示范区）、国家重要珍稀濒危物种资源库（我国重要的珍稀濒危物种中华鲟、珙桐、疏花水柏枝等栖息地、资源库和避难所）、国家重要的水源涵养区（三峡库区重要的水源保护区、水源涵养区和水土保持区）、长江水环境调节区（维护长江流域中上游水环境安全、承担流域环境调节功能的首要节点城市）、鄂西生态屏障区（湖北省西部生态屏障的核心区，鄂西生态圈生态文明建设的龙头城市和支点城市）.

1.2 形势与差距

通过综合比较与形势判断等优劣势机会威胁（SWOT）分析，明确创建的4大基础优势、5个挑战、17项主要指标差距.4大基础优势：环境总体规划资源-环境-生态底线指导优势、环境总规试点环保模范城创建实践经验优势、湖北副中心地位社会经济发展优势、生态环境总体良好优势.5大挑战：既发达又贫穷区域非均衡特征突出；磷化工为主等经济转型升级的任务依旧艰巨；城市发展与生态环境空间格局冲突；生态环境质量改善还需提速；全社会生态文明意识仍需提高.与创建国家生态文明建设示范市目标（国家和省共同要求39项指标）相比，宜昌主要存在17项考核指标差距，指标达标率约56.4%，其中接近达标6项（环境空气质量中的优良天数比例等），达标差距较大指标11项（地表水环境质量的劣V类水体消除等），达标差距较大指标约占65%，需着力加强弥补，详见表1.

表1 接近达标与达标差距较大指标差距分析情况

差距分级按照公式CJ= |Aix-Aim|/Aim×100%来计算，其中：CJ为差距指数，Aix为i指标的现状值，Aim为i指标的达标值.根据差距指数的值，可以将规划指标分为3类，包括：已达标指标（CJ＝0），接近达标指标（CJ≤20%），达标差距较大指标（CJ＞20%）.

2 创建目标与战略

2.1 创建目标

总体目标：力争用6年时间，宜昌生态文明建设取得重大进展，2024年创建成国家生态文明建设示范市.

分期目标：至2020年生态文明建设取得实质进展，重大生态文明制度建设取得进步，生态环境质量总体改善，资源节约利用格局基本形成，区域人居环境显著改善，生态文明宣传教育取得成效，基本形成政府主导、全民参与的生态文明建设氛围，建成一批省级生态文明建设示范县，满足省级生态文明建设示范市考核要求；至2024年生态文明制度完善健全，生态环境质量明显提升，节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式基本形成，生态文明观念意识深入人心，建成国家级生态文明建设示范市.

2.2“一三六六”创建路径

把握“促进生态文明建设一个核心”，遵循“生态制度完善-生态治理有效-生态环境安全三生战略”，构建“生态制度-生态环境-生态空间-生态经济-绿色生活-生态文化六大体系”、完善生态文明制度、改善生态环境质量、优化国土空间开发格局、提升绿色发展水平、建设绿色人居、培育弘扬生态文化“六大任务”.

3 创建规划主要任务

规划的编制与批复为创建实施明确问题、重点突破，实现目标分难易迂回渐进，分工协同定责任齐抓共管，加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系、以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系、以改善生态环境为核心的目标责任体系、建立以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系和以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系，为顺利创建成功打下良好基础.

3.1 立规矩完善生态文明制度

创建规划坚守了生态优先发展的国家生态文明示范市建设主旨.结合国家生态文明建设示范市、湖北省省级生态文明建设市要求和宜昌市的实际需求，设计了宜昌建设生态文明示范市的39项建设指标，找出了宜昌未来创建生态文明建设示范市的主要17项未达标指标.基于此提出了生态制度完善、生态环境质量改善、生态空间优化、生态经济发展、生态生活建设、生态文化弘扬等6个领域的任务和重大工程[2].

体现了完善生态文明建设制度，为生态文明建设示范立好“规矩”的核心特征.创建规划从加强党对生态文明建设的领导、建立自然资源管理制度、强化生态环境监管和推进生态环境信息公开4个方面完善生态文明建设制度，全面响应《国家生态文明建设示范县、市指标（修订）》（环办生态函〔2018〕328号）[3]、《湖北省生态文明建设示范区（湖北省环境保护模范城市）指标体系》（鄂环委办〔2018〕5号）中生态制度建立要求，包括自然资源资产负债表全域编制、环境信息公开率提高，编制空间规划等，结合宜昌实际为生态文明建设示范立好“规矩”[4].

3.2 工程项目实施补生态环境短板

生态文明制度体系建立以治理体系和治理能力现代化为保障[5].根据宜昌建设国家生态文明示范市目标，结合指标考核差距、重点对于地表水环境质量的劣V类水体消除、城镇污水处理率、单位地区生产总值能耗、环境空气质量中的优良天数比例以及公众对生态文明建设的满意度等未达标指标，规划设计了生态环境体系建设工程、生态生活建设体系建设工程、生态文化体系建设工程三方面建设工程17个项目,总投资413.2亿元，其中实施中的有10个项目，投资212.5亿元；规划项目7个，投资196.7亿元，每个项目都明确了牵头实施的责任单位.

4 结语

宜昌走生态优先发展之路是其包含的国家重要珍稀濒危物种资源库（比如珙桐、中华鲟等）和国家重要水源涵养地（三峡库区重要水源保护区、水源涵养区和水土保持区）等重要生态功能要求决定的，也是其城镇区工业开发区高质量发展并维护区域环境质量，实现一江清水东流、繁星点点自身民生改善迫切需求的必然选择.通过生态文明建设示范规划的科学编制与长期实施，改变过去在其城市化-工业化进程中生态环境功能重视不够或空间范围不清晰，说起来重要干起来次要，保护限制集约发展区块不清楚、环境能力和基础设施建设滞后经济发展，没有较好践行“五位一体”总体战略布局等被动局面，破解粗放经营导致的生态空间侵占、二产重-化工独大产业结构不优、环境基础设施不足、城市内河黑臭、建城区秋冬季雾霾严重等城市病.规划编制过程结合了国家省市要求和地方实际，从建立良好生态文明制度保障、优化空间布局、调整产业结构、补齐环境质量短板等方面入手，长远谋划并一以贯之实施规划，到2024年宜昌生态文明制度完善健全，生态环境质量明显提升，生态保障资源节约的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式基本形成，生态文明观念意识深入人心，将建成国家生态文明建设示范市.