卢修亮，曲涛，邱立新，苏宏钧，常桐，闫峻

(1.国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站，辽宁沈阳 110034；2.内蒙古自治区通辽市森林病虫害防治检疫站，内蒙古通辽 028000)

近年来，我国林业生物灾害多发频发，呈逐年加重态势，每年造成巨大的直接经济损失和生态服务价值损失，已成为严重威胁我国森林资源安全和生态建设成果的主要因素之一。

为全面遏制松材线虫病等重大林业有害生物暴发式扩散蔓延趋势，有效处置各类林业生物灾害突发事件，降低灾害损失，各地认真贯彻习近平生态文明思想，不断践行新发展理念，深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》，加快防治机制创新，持续加强法制建设，狠抓防治责任落实，突出灾害治理重点，加大防治资金投入，强化防治质量监管，切实提高防治成效，促进防治减灾工作迈上新台阶[1](本文“防治减灾”是指利用多种措施预防和控制林业有害生物灾害，避免或降低灾害损失的一系列活动)。

1 我国林业有害生物防治减灾工作现状

总体上看，我国林业有害生物防治减灾工作主要呈现以下特点:一是重大林业有害生物管理进一步强化，防治责任进一步压实，防灾减灾力度不断提高；二是科技支撑作用进一步发挥，航空施药防治等现代技术全面推广，防治减灾效率大幅提升；三是灾害应急管理进一步加强，突发灾害处置进一步规范，各类突发事件得到较好处置；四是防治质量意识进一步增强，防治监管手段进一步丰富，防治减灾效果明显改善；五是政府和社会重视程度进一步提高，防治经费投入进一步增大，防治减灾工作得到有效保障。

据国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站(以下简称“林草防治总站”)统计数据显示，2018年，全国主要林业有害生物防治面积同比基本持平，为948.54 万hm2，但防治作业面积同比上升5.41%，达到1 698.79 万公顷次，全国林业有害生物防治率达78.22%。松材线虫病、美国白蛾、林业鼠(兔)害和有害植物等重大林业有害生物防治作业面积合计894.03 万公顷次，占防治作业总面积的52.63%。目前，开展林业有害生物防治主要通过使用生物化学农药[2]防治辅以人工物理防治及生物防治等措施进行。生物化学农药防治、人工物理防治和生物防治作业面积分别占总防治作业面积的58.38%、18.25% 和 9.59%[3](图1)。2018年，全国累计投入防治资金 51.41 亿元， 同比上升32.73%。县级财政投入仍然是目前林业有害生物防治减灾工作的重要组成部分[3]。

1.1 创新防治机制，防灾减灾活力不断释放 各地通过研究探索、试点示范，积极开展防治机制创新，防治减灾“政府主导、部门协作、社会参与、市场运作”的工作格局初步建立并不断完善。

1.1.1 社会化防治机制持续创新 各地进一步加大社会化防治推进力度，支持、引导社会力量积极参与林业有害生物防治工作。社会化防治发展步伐、服务能力、管理水平等显著提升。内蒙古自治区通过不断丰富社会化防治服务模式，有序扩大服务范围，社会化防治市场已初具规模。安徽随着防治服务需求进一步扩大，社会化防治服务效能得到充分发挥，在蚌埠先试先行“三年绩效承包综合防控”模式取得较好效果后，宿州市和合肥市也相继推行了三年绩效承包。山东取得资质认证的上百家社会化防治组织，通过政府购买服务招投标方式，完成了全省80%的美国白蛾防治作业任务。

图1 2018年全国林业有害生物各类防治措施占比情况

1.1.2 林业有害生物灾害保险发挥作用 各地根据本地实际，研究探索推进林业有害生物灾害保险工作对策措施，有力推进了林业生物灾害纳入森林综合保险体系进程。据林草防治总站统计，2018年全国已有18 个省份的林业生物灾害获得保险理赔，比去年增加3 个。理赔资金总额达到2.43 亿元，其中，内蒙古年度赔付近9 000 万元，江西、四川、福建、陕西4 省赔付均超过2 000 万元，湖南、山西、安徽、甘肃、大兴安岭林业集团、湖北、青海、贵州、广东、河北、北京、河南、吉林等地也得到一定的赔偿。一些地方的理赔资金直接用于灾害防治，有效改善了防治资金紧缺的局面。部分省份还探索将保险理赔资金用于松材线虫病疫木除治补助，一定程度上降低了林农经济损失。

1.1.3 联防联治机制不断健全 目前，跨区域、跨部门的林业有害生物防治沟通协作体系正在逐步建立，省际间以及省内各地区间的信息共享、技术交流、协同防治的联防联治工作机制已逐渐步入常态化，全国林业有害生物联防联治主体架构基本形成。据林草防治总站统计，截止到2018年底，全国涉及3 省以上的省际间联防联治组织9 个，其中涉及5省份的4 个，分别为晋冀豫陕蒙、沪苏浙皖赣、云贵川渝藏、陕甘宁青新联防联治组织；涉及4 省份的2个，分别为辽吉黑蒙、川陕鄂渝联防联治组织；涉及3 省份的3 个，分别为京津冀、冀蒙辽、粤桂琼联防联治组织。

1.2 防治减灾手段又有新发展 各地通过积极探索先进技术在林业有害生物防治领域中的应用，进一步提高了防治减灾现代化、科学化、规范化和精准化水平。

1.2.1 智能防治技术快速发展 据林草防治总站统计，2018年全国共开展航空施药防治作业面积550.75 万公顷次，同比上升32.67%，占全国防治作业面积的32.42%。航空施药防治凭其省时、省力、经济高效等优势实现了快速发展，已逐渐成为我国林业有害生物防治的主要技术手段。当前，航空施药防治主要应用在阔叶树食叶害虫、松褐天牛及松毛虫防治。航空施药防治作业面积最大的山东省达到200 多万公顷次，河南、安徽2 省超过60 万公顷次，河北、江苏、新疆、北京、重庆、内蒙古森工、湖南等地也超过10 万公顷次。航空施药防治仍以有人驾驶航空器为主，作业面积达到544.88 万公顷次。

无人驾驶航空器随着技术逐渐成熟，应用范围也逐渐向防治领域拓展。据统计，2018年无人机作业面积5.87 万公顷次[3]。目前，在全面推广“互联网+ 飞防质量监管”试点经验基础上[4]，探索、建立、健全林业有害生物防治质量管理制度，全面提升林业有害生物防治工作质量和效率的良好局面正在逐步形成。其中，北京市不仅采用了航空施药防治监控系统对航空施药防治全过程进行实时监控，还将先进的高质量喷洒设备、自动加药系统应用其中，同时引入第三方监管机制，航空施药防治质量明显提高。山东省、安徽省积极推广使用航空施药防治智能监管系统，全面加强对航空施药防治工程的作业设计、作业准备、飞行作业、防治效果核查等全过程监管，取得了较好效果。

1.2.2 生物防治示范带动作用显著 各省按照“十三五”期间生物防治示范区建设要求，积极推进本省生物防治示范区建设，示范带动作用不断增强。河南在安阳、信阳等6 市开展无公害绿色防控示范区建设，面积达3 000 多hm2。陕西全面开展干杂果经济林绿色无公害防治示范区建设，计划2017—2020年建设50 个示范区，2017年完成了20 个示范区建设，2018年又启动了20 个防治示范区，推广辐射面积约2 万hm2。

1.2.3 科研推广取得新成果 2017年以来，各地不断加大防治技术创新力度，科研成果应用水平显著提升。其中，北京市林业保护站联合相关协会、企业研发了塑料胶带围环器、背负式强力吸虫器和飞防药液自动配置加注系统，有效解决了传统设备用工多、配药不均匀等问题，减少了药剂浪费，降低了环境影响，提高了工作效率。广东省林业科学研究院主持完成的科技创新项目“广东省油茶主要病虫害防控关键技术推广”获得广东省农业技术推广一等奖。海南“椰心叶甲应急防控与持续治理关键技术研究”取得丰硕成果，先后获得国家及省部级科研成果奖励。

1.3 灾害治理成效不断提高 各地注重强化重大林业有害生物防治任务管理，进一步加大林业有害生物防治资金投入，积极探索先进技术在防治领域的应用，灾害治理措施落实到位，灾害治理效果显著提高。

1.3.1 重大林业有害生物防治成效显著 2018年全国松材线虫病治理力度空前提高，防治政策措施更趋严格，以清理疫木为核心、以严管疫木为根本的防治思路得到进一步明确[5]，依法防治、科学防治全面贯彻，检疫执法逐步加强，除治质量不断提升。全年累计投入防治资金超过21 亿元，共根除11 个县级疫区，共有26 个县级疫区实现无疫情。美国白蛾防治资金超过9 亿元，各发生区主要采取以航空施药防治为主、地面防治为辅的综合防治策略，基本实现了“有虫不成灾”控制目标；长江沿线重点区位通过大规模防治，虫口密度维持在较低水平，局地实现无疫情，扩散风险得到一定控制；湖北拔除2 个县级疫区。林业鼠(兔)害综合治理项目不断推进，防治成效不断显现，发生面积持续下降，危害整体减轻，“三北”地区新植林地、中幼林被害株率呈下降趋势，“造林不成林”的现象得到一定缓解。有害植物除治力度不断加大，泛滥成灾态势得到一定控制。

1.3.2 常发性有害生物得到有效治理 松毛虫将进入新一轮大发生期。各主要发生省在监测到虫情可能大发生后，果断采取预防和除治措施，抢抓有利时机开展早期科学防治，迅速压低越冬代松毛虫数量，有效控制灾害发生，确保了松林生态资源安全，保障了农民生产生活。生物防治松蚧虫技术得到较好应用，全年整体控制效果显著，广东、广西等地区危害程度稳中有降。山东鲁中地区日本松干蚧暴发情况得到有效遏制，致死松木数量呈下降趋势。面对经济林有害生物灾害多发频发态势，各主要产业大省深入贯彻林业生态扶贫方针、政策，不断强化经济林提质增效，通过加强林果精细化、标准化、规范化、科学化管理，大力推广生物防治、航空施药防治等先进防治技术，不断提高应急突发事件处置水平，积极推行专群结合、联防联治，林果质量及产量得到有效保障，林农经济效益稳步增加，林果产业持续健康稳定发展。

1.3.3 突发性灾害得到有效处置 各地全面提高突发性林业生物灾害应急处置能力，积极应对各类突发事件。2018年发生突发林业生物灾害350 余起。天津、云南两省发生松材线虫病疫情、陕西突发美国白蛾疫情后，都在第一时间启动应急预案，全力开展应急防控工作，迅速开展疫情除治，新发疫情得到有效控制。黄褐天幕毛虫在内蒙古兴安盟、通辽市大面积暴发，落叶松毛虫在吉林省吉林市、延边州暴发成灾后，相关林业主管部门在发生危害严重地区果断采取防治效率较高的航空施药防治，迅速压低虫口密度，灾情得到有效控制。

2 我国林业有害生物防治减灾工作高质量发展的现实意义

习近平总书记提出“要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”，不仅为社会、民生、经济发展指明了方向，也为当前做好林业有害生物防治工作提供了强大动力。

2.1 充分认识促进林业有害生物防治减灾工作高质量发展的重要意义

2.1.1 高质量发展是转变我国林业有害生物防治减灾工作方式的现实需要 近年来，我国林业有害生物防治减灾水平不断提升，能力不断增强，在取得成绩的同时，仍面临一些问题和挑战。松材线虫病暴发扩散蔓延势头依然不减，疫区数量、致死松木数量持续攀升；美国白蛾、红脂大小蠹等检疫性有害生物不断扩散，局部地区仍然成灾；灾害事件多发频发，应急救灾压力十分巨大；综合治理程度依然不高，过度依赖化学防治问题仍然突出；防治质量监管机制仍不健全，治理效果难以保障；社会化防治发展较为缓慢，发展动力仍然不强；部分有害生物防治方法仍不够科学；部分地方政府还存在重视程度不够等情况。解决这些问题，要求我们必须牢牢把握高质量发展这个根本要求，转变思想观念和发展方式，由注重工作数量向注重工作质量转变，不断提高防治工作成效。

2.1.2 高质量发展是贯彻新发展理念、实现可持续控制的内在要求 党的十八大以来，党中央提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。“让绿色成为普遍形态，让绿色成为高质量发展的永恒底色”已经成为指引各行各业、指导各地实现永续发展的必要条件。保护生态环境要坚持在发展中保护、在保护中发展。这就要求在林业有害生物防治过程中，一切防治活动都要以保护生态安全为根本出发点，绝不能以牺牲环境为代价换取一时的防治效果。回顾我国林业有害生物防治工作历程，总结正反两方面经验教训，为有效改变因不科学、不合理防治引起的环境污染、次生灾害、农药残留等一系列问题，切实做到保护森林健康、维护生态平衡、实现林业有害生物持续控制，为建设美丽中国保驾护航，要求我们必须坚持防治减灾工作高质量发展。

2.1.3 高质量发展是完善新型防治体系，创新防治机制，提高防治水平的必由之路 建立和完善新型防治体系是强化防灾减灾能力、降低灾害损失、提升森林质量与效益的迫切要求和根本保证。我国林业有害生物防治工作要实现新的更大发展，离不开体系建设、机制创新、科技支撑和制度保障。实现这一目标，归根结底，最重要的切入点与着力点就是要推动防治事业高质量发展。高质量发展作为当前和今后一个时期指导防治减灾工作的根本遵循，要求我们必须着力抓好防治质量变革、效率变革、技术变革，在林业防治减灾事业高质量发展中有所作为。

2.2 以高质量发展为引领，助力防治减灾事业创新发展 近年来，林业有害生物防治减灾工作实现了较快发展，林业有害生物多发频发态势得到妥善应对。但在取得成绩的同时，也必须清醒认识到，防治减灾工作仍然存在一些问题和不足。如何更好地解决这些问题，促进防治工作持续健康发展，要求我们必须准确把握新形势新要求，全力推动林业有害生物防治事业高质量发展。

2.2.1 准确把握林业有害生物防治工作高质量发展实质 林业有害生物防治事业高质量发展的实质就是，既要重视量的扩张，更要重视质的提升，在质的持续提升中实现量的有效增长，推动防治工作从“防不防”、“防多少”这一单一指标要求向“防的好不好”、“防的效率高不高”、“防的成效大不大”多元化方式转变。对于检疫性林业有害生物特别是松材线虫病这一重大疫情，一些地方在工作中总结出的“99%的除治到位、1%的工作遗漏，防治成效等于零”这种提法从某种意义上讲很有道理。如何在一些重大生物灾害的防治工作中确保100%的防治质量，要求我们必须坚持以高质量发展为前提。

2.2.2 牢固树立绿色防治和促进森林健康理念目前，我国林业有害生物防治减灾方式、手段、技术等方面还比较落后，生物防治、人工物理防治及营林防治等绿色防治措施应用程度相对较低，化学农药防治和生物化学农药防治仍是最主要的技术手段，部分地区过度用药、过度防治现象依然存在。为有效解决林业有害生物防治过程中存在的问题，切实保障林业有害生物防治质量和效益，要求我们必须树立绿色防治理念，转变防治思路，明晰防治对策，充分发挥综合防治效能，积极推广运用绿色防治技术，安全合理精准使用防治药剂，科学开展防治工作。当前，林业有害生物灾害多发频发，从根本上讲是生态系统出现了问题，实施综合性营林措施和森林健康恢复技术是治本之策。树立促进森林健康理念，要求我们必须坚持造管并举、科学改造的原则，改变过去单一针对有害生物的防治方法，以培育健康森林为目标，以改进营造林技术和强化森林抚育经营为基础，通过采取更替、补植、抚育、封育等方式，加强现有人工纯林、低质低效林改造，优化林分空间结构，消除病虫害发生源头及滋生环境，促进生态系统增强自我抵御灾害能力，提高生物多样性，逐步构建健康稳定、优质高效的森林生态系统[1，6]。

2.2.3 推进绿色防治与促进森林健康在防治实践中深度融合 “绿色防治”与“促进森林健康”是相互关联的两个理念，二者都是从尊重自然、顺应自然、保护自然的角度提出的，具有内在统一性，二者目标也具有一致性，都是要转变防治方式，实施科学防治，但区别在于“绿色防治”是从防治作业方式的角度提出的，体现的是防治方式方法的绿色化[7-9]；“促进森林健康”是从防治效果的角度提出的，重点是要将林业生物灾害防治贯穿于采种、育苗、造林、抚育、改造、采伐、利用等森林培育全过程[1，6，10]。在防治工作实践中，要积极推进绿色防治与促进森林健康深度融合，将绿色防治贯穿于森林培育全过程，保障防治质量，提高防治成效，促进森林健康，有效实现减灾目标。

3 我国林业有害生物防治减灾工作高质量发展的对策建议

随着经济社会快速发展、生态文明建设持续推进，我国林业有害生物防治减灾工作已进入转型发展的重要战略机遇期，亟待从管理机制、策略、手段、方式方法等方面入手，谋求新时代我国林业有害生物防治减灾工作高质量发展新途径。

3.1 以加强防治责任落实为抓手，不断加大防治减灾工作力度 一是深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》，加大《重大林业有害生物防治目标责任书》履责情况检查考核，认真执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《松材线虫病生态灾害督办追责办法》等有关规定，进一步明确各级人民政府在林业有害生物防治减灾工作中的主体责任，高位推动、全方位部署、多层次推进，保障防治减灾工作落实到位；各级林业主管部门也要切实履行行业管理责任，当好政府参谋助手，狠抓工作落实。二是严格执行年度重大林业有害生物防治任务制度，抓好抓实防治目标任务完成情况调查，不断加大疫情除治问责力度。三是严格贯彻“谁经营、谁防治”责任制度，进一步明确产权主体也是防治主体，把监测和防治责任明确到产权人，确保防治任务全面落实。

3.2 以加强防治机制创新为抓手，稳步提升防治减灾工作活力 一是大力推进林业有害生物社会化防治。转变观念，大力推行政府购买防治服务政策，进一步开放防治市场空间，丰富防治服务内容，积极引导社会防治力量参与林业有害生物防治减灾工作；切实加强对社会化防治服务组织和防治任务市场化运作的监管与服务，完善社会化防治的资质认定、招投标、作业监理、成效评估和第三方核查评价等制度；逐步规范社会化防治作业行为，保障防治市场公平、公正和有序竞争，逐步实行防治任务项目化管理、市场化运作。二是进一步完善林业生物灾害损失评估机制。灾害损失评估作为林业有害生物防治减灾工作的重要环节，建立完善评估机制对于科学评价林业有害生物防治减灾工作成效，深入推进社会化防治，完善保险理赔依据，评估人为涉林案件经济损失，促进林业防治减灾工作高质量发展具有重要意义。加快制定出台更加系统、更具可操作性、更有指导意义的全国灾害损失评估标准、规范；加快建立灾害损失评估体系，提出评估方法，并开展评估示范实践，完善评估指标和方法，确保评价结果科学公正、评价方法简便易行；将灾害损失评估纳入林业有害生物常规性管理工作，与监测预警、检疫御灾、防治减灾共同组成新时代林业有害生物防治减灾工作体系。三是切实发挥联防联治作用。联防联治是应对当前林业有害生物跨区域严重发生、遏制外来林业有害生物入侵危害和扩散蔓延的有效组织形式，对于确保相邻区域森林资源和生态安全具有重要作用。新增经费或在国家救灾补助经费中适当安排资金，用于重点区域重大林业有害生物省际间联防联治，省级林业主管部门也应对省内联防联治组织予以补助，保障联防联治有序开展；建立统一规划、统一监测、统一防治、统一监管、统一验收、统一协调的联防联治工作机制，积极推行联防联治项目化管理，确保联防联治工作实效性；提高战略思维，明确防治思路，以增强联防区林业有害生物防治合力为主线，扎实开展林业有害生物防治工作。避免“选择性防治”造成疫情扩散、小灾养成大灾等情况发生。

3.3 以加强科技支撑能力为抓手，着力提高防治精准化水平 当前，我国林业有害生物突发灾害事件多发频发，危害程度居高不下，迫切需要强化科技创新，夯实防治工作基础，提高防治工作成效。一是进一步加强林业有害生物防治基础研究和重大林业有害生物关键防治技术攻关。鼓励和支持基础研究，摸清林业有害生物发生发展规律和致病机理，为开展相关防治技术研究奠定坚实基础；深入实施防治创新能力提升项目，加大新型高效环保型药剂药械、生物制剂、天敌及其释放技术等研发力度；加强防治新技术、新方法、新产品组装配套后的试验示范和推广应用，不断提高防灾减灾能力和水平。二是着力提升监测技术、施药技术精准化水平。充分发挥卫星遥感、有人机遥感、无人机遥感等现代智能遥感技术效率高、时效性强、监测面积大、获取信息不受干扰、可动态监测等优势，推动林业有害生物监测再上新台阶[11-13]。重点围绕加强防治前期作业设计管理、加大超低容量喷雾器械及相关新型农药和助剂的研发力度、强化智能变量喷施作业系统实际应用能力、拓宽航空施药防治等现代智能技术应用范围，精准发力，联合攻关，确保早出多出成果[14-16]。三是坚持分区治理、科学施策。针对不同区域、不同林业有害生物的发生情况，按照不同防治要求，采取与之相适应的符合标准的技术措施，做到精准化施策。

3.4 以加强质量监管为抓手，有效保障防治工作质量与效益 在国家“放管服”改革背景下，要进一步强化以“监管促成效”意识，突出市场主体地位，加强政府引导推动，完善质量监管机制，夯实质量监管技术基础，促进质量全面监管，切实提高防治成效。一是建立健全林业有害生物防治质量管理制度，完善监管法规、标准体系和监管程序，厘清监管职责，理顺监管资金使用方式，保障监管工作有章可循、有法可依，逐步实现监管工作标准化、专业化，努力构筑全国统一、开放、竞争有序的林业有害生物防治工程监管市场[17-18]。二是加快推进监管行业诚信体系建设，提升“服务+监管”水平。加快市场监管主体信用信息平台建设，探索制定林业有害生物防治工程监管社会化组织、监管人员信用管理办法，提高工程监管行业的社会公信力。三是加大扶持力度，积极引导社会化监管服务组织发展。加大防治监管项目资金投入力度，加强监管技术人员培训，重点培育具有核心竞争力的社会化监管组织，保障监管行业持续健康发展。