向 玲

（红河州农村经营管理站，云南蒙自 661100）

随着经济的发展，一家一户的小农生产，制约和束缚了农业的适度规模经营水平，成为发展现代农业的最大瓶颈。基于此，2014、2015 年中央一号文件均明确提出“用5年时间完成农村土地确权登记颁证工作”“完善农村土地所有权、承包权、经营权三权分置制度”等国家改革战略顶层设计。在红河州，这场涉及132 个乡镇、1210 个村委会、11 957 个村民小组，让80.9 万户农村家庭、375 万农村人口受益的艰巨改革任务，立足于试点先行的基础上，从2015 年开始，在红河州委、州人民政府的坚强领导下，13 县市党委、政府尽职履责、真抓实干，19 个职能部门团结协作、密切配合，3 万余名干部勇于担当、攻坚克难，改革工作以波澜壮阔的态势，有条不紊地在红河大地上全面推进。

一、红河州农村土地确权改革情况和经验做法

2018 年是农村土地确权的收官之年，红河州委、州政府召开全州农村土地确权登记颁证工作攻坚会，要求各级干部强化担当不懈怠、紧盯民生不放松、凝心聚力抓攻坚，精准完成农村土地确权改革任务。至9 月底，全州共调查农村土地承包方80.9 万户，占二轮承包农户数的99.6%；确认家庭承包耕地块数459.9 万块、面积65.55 万hm2，占二轮承包耕地面积270.8%，占国土二调耕地面积的98.1%；村集体与农户签订《农村土地承包合同》77.8 万份、颁发《农村土地承包经营权证》77.8 万本，颁证率达96.2%；完成数据入库的乡镇104 个，占全州总乡镇数的78.8%，经第三方监理机构成果质量抽检，县市承包地块权属正确率均达95%以上。总体上看，红河州农村土地确权成果基本做到了承包合同、登记簿、承包经营权证记载信息真实、准确、完整、一致，从根本上强化了农村承包地用益物权保护，让农民种上“放心田”、吃上“定心丸”。具体工作中，红河州抓好“六个坚持”，做到“六个确保”，全力推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

（一）坚持党政统一领导不动摇，确保土地确权高位推进

红河州委、州人民政府高度重视农村改革工作，专门成立了由州委副书记任组长、分管农业的副州长任副组长，19 个成员单位组成的红河州农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，在州农业农村局下设办公室。县市、乡镇两级也相应成立了领导机构和工作机构，形成了党政领导亲自抓，部门协作齐上阵的工作格局。在攻坚阶段，州、县市、乡镇人民政府均层层签订《农村土地承包经营权确权登记颁证工作目标责任书》。县市、乡镇领导小组组长、副组长签署《按时全面完成土地确权工作承诺书》，全面落实县乡党委及政府抓改革的主体责任，构建起一级抓一级，层层抓落实的工作推进机制。针对改革推进中的瓶颈，州确权领导小组共召开问题协调专题会13 次，及时“把脉问诊，对症下药”，解决问题；召开工作推进调度会22 次；各层次专题汇报会、协调会共计42 次，有效破解了县市与云投集团影像工作底图对接购买、证书印制涉密、信息应用平台建设搭建路径等问题，保证了全州农村土地确权工作顺利推进。

（二）坚持实践探索与政策制定相结合，确保土地确权依法依规

改革既需要大胆创新，更要求“蹄疾步稳”。为此，红河州将试点探索、总结经验、制定政策有机结合起来，在起草《红河州农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导意见》《红河州农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》《红河州农村土地承包经营权确权登记颁证工作攻坚方案》过程中，州委、州政府领导，州委改革办、州农业农村局多次到承担试点任务的开远、弥勒调研，深入到村组与基层干部、农民群众座谈，听取农民群众心声。在此基础上，先后召开20余场部门、县市、乡镇不同层级的研讨会、座谈会，广泛征询各级各部门意见，形成了符合红河州实际的工作意见和方案，最后上报州委、州政府系列会议审议通过后印发实施，政策制定切实做到符合实际、目标明确、操作性强、依法依规。

（三）坚持突出农民主体地位，确保农民合法权益得到维护

红河州第一轮农村土地承包至今已过去了36 年，因时间跨度长，户籍人口变动大，没有农民的参与，要精准弄清当年土地承包状况非常困难。为此，红河州注重发挥农民推进改革的主体作用，充分利用会议、报纸、广播、电视、手机、网络等媒体，开展全方位、多角度、深层次的宣传，全州共动用3 万余名干部进村入户，开展“赋真权、确实地、准登记、颁铁证”的政策宣传，累计发放《至农民朋友的一封信》79.1 万份，发放确权政策宣传资料87.6 万份，真正把农村土地确权的目的意义、主要内容、工作程序和方法宣传到村组和农户，让农民知道确权是让自己的土地有身份，流转有保障，贷款有抵押、创业有资本，自己的权必须自己维，从而把农民号召起来，充分调动农民参与、支持的积极性，形成巨大改革洪流。

（四）坚持凝心聚力共担当，确保土地确权信息精准真实

红河州委、州政府一再强调，土地确权是一场关系乡村振兴发展，推进中国特色现代农业发展的基础性、战略性重大政策落地，必须做真做实。红河州紧扣改革重点，共开展改革政策业务培训957 期，培训改革人员4.97 万人次，州级明确13 个部门对口挂钩督导13 个县市梳理责任清单，实行任务包保，形成协同作战、齐抓共管的强大合力，同时，向社会公开招聘9 家地理信息测绘公司和7 家监理单位参与土地确权，第三方公司共投入测绘、计算机专业人员854 人，基层动员参加过农村土地一轮、二轮承包的村组老干部近5 万人参与，发动了近80 万农民配合地块实地四至指认，在确权航拍工作底图上，详细列出每一承包农户名字、承包土地地块数量、位置、四至，做到了承包地块、面积、合同、证书“四到户”，分层级进行工作图合库技术处理，最终形成图文并茂、内容详尽的农村土地承包管理信息数据库，实现土地确权信息精准真实、有据可查。

（五）坚持公开公正公平，确保土地确权在阳光下操作

农村土地确权事关老百姓的切身利益，农民关注度非常高。红河州始终坚持阳光操作、程序规范，确权中做到“五个公开”，即确权方案公开、摸底调查公开、四至指认公开、测绘面积公开、确权面积公开。针对公开中农民反映出的问题，农业、林业、国土、信访、司法等部门联合组成调解指导组，依法依规当场解决问题。确权工作开展以来，全州共受理农村土地承包经营纠纷2349 起，调处2155 起，纠纷调处率达91.7%，切实做到“矛盾化解不出村、案件调处不出乡、纠纷仲裁不出县”，坚决杜绝越级上访和群体性事件的发生，农村呈现出社会和谐稳定、党群干群关系融洽的良好局面。

（六）坚持传承与创新并举，确保土地确权高质量完成

红河州始终坚持传承与创新并举推进确权工作。在政策宣传上，既利用墙报、《致农民朋友一封信》、广播电视等传统方式，更注重利用互联网等新型传媒；在摸底调查时，既采取登门入户等形式，更注重利用手机短信、微信、农业信息平台等现代通信手段；在地块指认时，既动员农户到现场指认，同时也充分利用微信、QQ 等手段传输土地信息给外出农民确认。在面积测量过程中，既使用飞机航拍获取高清晰度影像图，又采用卫星影像图＋传统测量方法，灵活解决特殊区域如边境一线测绘科技运用难的问题；在土地权能赋予上，既注重土地所有权、承包权的稳定和保护，又积极探索放活土地经营权具体路径，破解新型农业经营主体融资难问题，拓宽确权成果应用。目前，开远市累计发放农村土地经营权试点抵押贷款954 笔，贷款总额14 658 万元。泸西县启动“乡村振兴贷”试点，为全省首创，发放首批贷款173.2 万元。

二、探索确权成果应用，赋予农民更多土地财产权能

红河州通过开展农村土地确权登记颁证，有效解决了农村土地承包长期存在的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等问题，为进一步落实好惠农政策、解决“谁来种地”提供科学依据，也为探索农村土地“三权分置”改革有效实现形式，加快推进农村集体产权制度改革，实现党的十九大提出的“第二轮农村土地承包到期后再延长30 年”奠定坚实基础。

元阳县农村土地承包经营权证书颁证仪式

金平县农村土地承包经营权证书颁证仪式

红河县农村土地承包经营权证书颁证仪式

（一）加快红河州农村土地确权成果应用

坚持以确权信息数据库管理为基础，以部门业务管理应用为核心，以成果共享和服务应用为导向，争取在2019 年10 月底前建成标准统一、纵横联通、管理高效、应用广泛、资源共享的红河州农村土地承包管理信息应用平台，2020 年实现纵向业务互联互通、横向部门信息共享。不断拓展平台应用和服务领域，向社会提供土地承包经营权信息公开查询，发挥土地确权成果在推动土地经营权流转、抵押担保、新型农业经营主体发展、农业保险等方面的重要作用。

（二）建立流转顺畅的农村土地产权制度

在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，多措并举放活土地经营权。加快土地流转步伐，鼓励农户承包地流向各类新型农业经营主体；鼓励同一集体经济组织内部以互换方式解决承包地块细碎化问题，引导农民在自愿基础上进行互换并地，促进农村土地适度规模经营，逐步形成“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村土地产权制度。

（三）全面推进农村集体产权制度改革

乡村振兴基础在于唤醒和激活农村沉睡的资源资产，形成符合市场经济规律的集体经济运行机制。红河州委、州政府已经印发《红河州全面推进农村集体产权制度改革实施意见》，明确了全州推进改革的时间表和路线图。当前要抓实开远、建水全国第三批农村集体产权制度改革整县推进试点工作，研究和解决农村集体产权主体归属、集体资产的确权、集体成员界定、股权设置、股份量化等问题，形成“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村管理新模式，真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。