刘宗媛

摘 要：区块链技术的去中心化、防篡改等特点，使之成为当下经济、信息全球化发展国家金融、安全空间的科技研究热点，各国纷纷出台相关政策，抢占区块链技术发展制高点。文章回顾了近年来我国区块链发展政策，主要集中于监管和扶持两大方面。我国在区块链政策方面，不仅国家热切关注，而且各地方政府也高度重视，政策数量逐年递增，政策覆盖范围、涉及行业全面。然而，目前我国区块链的发展尚处于早期阶段，未来国家将进一步完善区块链在监管、创新以及标准制定等方面的政策。

关键词：区块链;政策环境;回顾;分析;展望

中图分类号：TP399          文献标识码：A

1 引言

区块链技术在近两年来发展火热，其本质上是一个去中心化的分布式账本数据库，本身是一串使用密码学相关联所产生的数据块，每一个数据块中包含了多次网络交易有效确认的信息，以保证已有数据不可能被篡改，同时采用共识算法对新增的数据达成共识。通过利用区块链技术不仅可以实现去中心化、降低中介成本、变革传统金融模式，还可以进行数据追踪、信息防伪、升级系统安全、规范市场秩序、重构商业组织形态等。

美国、日本和欧盟等纷纷将区块链发展上升为重要发展战略，大力推动区块链技术的研发和应用推广。IBM、微软等IT巨头纷纷布局，高盛、摩根大通等金融巨头纷纷推出区块链产品，并围绕着区块链在各领域的应用进行技术研发和投资并购。多方位全球化使我国的信息、经济等市场与全球市场息息相关，世界各国区块链形成的大环境成为我国区块链政策出台的背景。

2016年10月，国家工业和信息化部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，总结了国内外区块链发展现状和典型应用场景，介绍了国家区块链技术发展路线图以及未来区块链技术标准化的方向和进程。2016年12月，区块链首次作为战略性前沿技术、颠覆性技术，被写入国务院发布的《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》。随之，各地政府纷纷出台有关区块链的政策指导意见及通知文件，积极响应国家号召，加速国家经济发展。据统计，截止2018年12月底，国家层面发布的与区块链相关的政策十余项。其中主要包含两个方面：一方面国家积极推动国内区块链的相关领域研究、标准化制定以及产业化发展;另一方面是中央对ICO项目的监管，拓展监管覆盖渠道、加大监管力度。在各地方省市中，全国34个地方政府中包括北京、上海、广东、江苏、浙江等直辖市，3个国家自治区，22个副省级城市从发展规划、基础设施/组织机构、资金/人才等落地扶持政策三个方面进行政策研究，共计有160个相关政策出台。

2  国务院、各部委规划区块链发展，超前部署赢先机

2.1  国务院高度重视区块链发展

自2016年开始，区块链技术的价值逐渐被关注与挖掘。表1为截止到2018年国务院、国务院办公厅出台的相关政策文件。综合研究各份文件，国家出台的相关政策从梳理区块链在我国经济和信息化发展中的总体思路出发，超前布局区块链发展，积极推动区块链在信息技术、新旧动能转换、金融科技等方面的创新与应用。同时，大力促进区块链技术与大数据、人工智能、云计算等信息化技术的融合，鼓励区块链技术在产业应用领域方面的推广。

2.2 各部委积极响应顶层设计

近年来，国内金融企业、互联网企业、IT企业和制造企业积极投入区块链技术研发和应用推广，发展势头迅猛。为积极引导中国区块链技术和应用发展，各部委及地方政府积极开展对区块链的研究和探讨，响应国家规划意见。如表2所示，发改委、工信部、教育部等陆续从软件与信息、金融、教育等各个行业中提及发展区块链，试图以区块链为抓手，探索国家现代化建设发展新思路。

同时，国家顶层设计仍需完善。顶层设计是行业发展的稳定剂和推进器，对于政策监管、标准制定等有重要影响，同时也为地方政府制定行业发展规划做出引导，为地方区块链行业发展提供指引和理论依据。一是将区块链发展上升至国家战略层面，做好区块链发展的顶层设计和总体规划，明确提出区块链发展的总体方案、路线图、时间表，将区块链产业发展摆在社会经济发展更加突出的位置，有助于牢牢把握新一轮全球去中心化技术革命、组织形态的重构和社会协作方式的变革带来的社会经济重大发展机遇，加快我国数字经济建设。二是建议政府相关主管部门建立区块链产业发展协调机制，形成合力，统筹规划。结合我国区块链技术和应用发展情况，及时出台区块链技术和产业发展扶持政策，重点支持关键技术攻关、重大示范工程、系统解决方案和公共服务平台建设等。三是组织编制区块链产业发展规划和指导目录，加强对各地发展区块链产业的引导，优化资源配置，避免盲目发展。

3  国家监管持续跟进

3.1 国家从多角度严控ICO

ICO是区块链项目募集资金的一种方式，以网络虚拟货币（比特币、以太坊等主流虚拟货币），而非法定货币作为公开募集对象，又以发行新的虚拟货币/代币作为回报，并且规避了IPO的严格监管。因此，对于ICO的监管势在必行。2017年8月30日，中国互联网金融协会发布《关于防范各类以ICO名义吸收投资相关风险的提示》。此后，相关监管政策陆续出台，如表3所示。国家从对ICO融资项目、境外ICO机构、ICO项目推介渠道、以“区块链”为噱头的诈骗项目等角度进行监管，并明确表示国家在区块链技术方面的监管会一直持续跟进，为区块链的发展保驾护航。

3.2 国家大力度封停违规平台

国家从组织屏蔽“出海”虚拟货币交易平台及支付结算终端、持续加强清理整顿、果断打击ICO及各类变种形态、积极进行风险提示与舆论引导四个方面采取了一系列措施，防范化解可能形成的金融風险与道德风险，依法打击各种违法犯罪行为和活动。

经过两年的累积，在国家的持续监管下，截止2018年底，百余个交易平台网站被屏蔽，几十家区块链自媒体账号被封停，如表4所示。

到目前为止，国家区块链技术与产业发展尚处于早期阶段，随着政策、技术的发展，区块链的各个方面也可能会有各种各样的演变。国家对区块链的发展还应继续进行严格监控，及时监督管理，在已有的政策基础上，完善监管之路，重视和加强区块链问题的预研，同时要避免监管过度，为区块链发展提供良好的环境。

4  地方政策紧跟步伐，综合实力不断提高

4.1 政策覆盖面积全面

我国各省、直辖市、自治区地方政府从基础设施建设、产业扶持、技术研发创新以及产业应用落地等角度，积极出台配套政策支持区块链产业发展。自2016年开始，北京、上海、深圳、广州等大城市纷纷出台区块链相关政策，鼓励和支持区块链产业发展，推动区块链应用落地。赛迪（青岛）区块链研究院整理出全国29个已经出台区块链相关政策的省级行政区，共160余个区块链相关政策规划，各地发布相关区块链政策数量占比如图1所示。

4.2 政策发布数量逐年递增

2015年及2016年前期，各地方政府未出台区块链的相关政策。至2016年，工业和信息化部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，全国各地响应国家号召，纷纷出台有关区块链政策。自2016年开始，各地方政府对区块链的政策紧随国家脚步，呈现逐步增加、逐年递增的上升态势，地方政府政策年份数量占比如图2所示。

4.3 政策涉及行业趋于全面

截至目前，各地区发布的政策已涉及金融、服务、供应链、互联网、食品医疗、物流、教育、旅游等多个行业。各地区区块链相关政策中提及行业次数如图3所示，其中以金融行业涉及居多，占统计行业的44%，其次为服务行业和互联网行业，分别占统计行业的24%和14%。

纵观各地发布有关区块链政策数量分布情况，全国各地对于区块链的政策主要集中于华北（北京、河北、天津），华东（江苏、上海、浙江、山东、福建、江西），华南（广东、广西）以及西南（四川、重庆、贵州）等地。同时，从政策数量分布图上还可以看出，各地区块链政策发布较多的位于沿海省市以及国家中心城市，我国边境地区省市以及西部二线省市出台的区块链政策较少，这体现出沿海及一线中心城市对于新兴科技的引入和探索较为超前。部分地区政府对区块链的认知仍存在偏见，对区块链技术的安全问题、监管问题、合规问题仍没有清楚的认识，部门经济较发达地区对区块链发展仍处于观望态度，相关扶持政策和发展力度较为保守。

5  各地区因地制宜，抢占区块链制高点

截止目前，北京、上海、广东、山东、贵州等34个省市或地区发布了区块链政策及指导意见，多个省份将区块链列入本省“十三五”战略发展规划，开展对区块链产业链布局。随着区块链技术在应用层面的不断拓展，各地纷纷推出区块链鼓励政策，越来越多的区块链技术企业选择到落户政策优惠地区发展。

同时，各地对区块链政策的侧重点因地制宜，抢占区块链制高点，各地区有着各自独特的魅力。

（1）北京：倾身打造金融产业。截止2018年底，北京共出台9项区块链相关政策，其中7项政策均与金融产业相关。

（2）上海：多方位发展区块链。截止2018年底，上海共出台10项区块链相关政策，政策涉及金融、教育、能源、信息化等领域。

（3）广东：财政资金大力扶持区块链发展。截止2018年底，广东省出台区块链相关政策15项，大力出资推进区块链发展，主要以广州和深圳为主要载体。

（4）江浙：集中发展产业园区。截止2018年底，浙江省和江苏省分别出台与区块链相关的政策13项和8项，江浙地区主要以南京和杭州为聚集区，专项发展区块链产业园区。2017年12月，江苏高铁新城向社会开放首批15个区块链应用场景，并发布8条扶持政策，吸引区块链企业和人才落户，设立总规模10亿元的专项引导基金，联合同济大学打造产业聚集的高地“链谷”。

（5）贵州：大力发展数字经济与大数据领域。截止2018年底，贵州省共出台14项区块链相关政策，与大数据结合，大力发展区块链数字经济模式，同时重点发展医疗领域。

随着区块链技术体系不断完善，国内资本对区块链行业投融资力度逐步加大，经过2016年和2017年区块链概念普及、技术逐步完善和场景探索，2018年进入区块链应用相对快速落地的阶段，包括金融、供应链、文化娱乐、社会公益等多个应用场景的区块链技术应用，都将逐步走进人们生产生活。但是，产业规模侧重点过于倾斜，金融业增长迅速，而其他方面提及较少，如营商環境、服务平台等。

6  2019年区块链政策发展展望

区块链已从一个概念炒作进入到落地实践阶段。从中央到地方，政府扶持力度逐年逐步加大，政策利好，无疑是区块链成为实惠便民工具的首要保障。因此，2019年区块链在国内的战略发展地位不会改变，预计2019年区块链将迎来发展新机遇。

（1）对ICO、STO等非法集资行为的监管不会放松。我国对加密货币一直持有谨慎的态度，为维护金融安全和民众投资，先后关闭国内、海外百余家网站，严厉打击ICO、STO等非法集资行为。未来，国家将会秉持信念，对于数字经济的监管会持续跟进，防止一切危害国家利益的违法犯罪活动发生。

（2）政策制定考虑兼顾监管与创新。对于快速发展的区块链技术，国家监管措施需不断完善和跟进。同时，在进一步推动区块链的发展方面，需要国家在已有的监管手段、管理方式上进行创新，形成以区块链技术本身对行业进行监管的新方式，更易于监管的接入，化解区块链与监管的冲突。

（3）未来政策重点是推动标准研制、应用落地、公共服务平台的建设。一是区块链技术在飞发展的同时，也出现了一系列风险事件，因此研制区块链国家标准对于区块链技术的发展至关重要。同时，国家区块链标准的制定将会指引行业的发展。二是区块链在存证、溯源、供应链金融等方面已经有了小范围的应用，且效果明显。未来，在顶层设计的推动下，区块链的发展将会逐渐走入正轨，区块链技术落地的趋势愈发明显。三是在推动区块链产业发展、区块链应用场景方面，搭建区块链公共服务平台将会更有利于解决基层公共难题。

7  结束语

区块链政策的陆续出台，推动区块链技术在金融、医疗、工业、溯源存证、慈善等方面发展。目前，国家对于区块链的发展已经从探索期进入初期发展阶段。未来，如何吸引优质区块链项目落地、如何真正实现区块链赋能实体经济是区块链发展的重点和难点。

参考文献

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