何微丹

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510061）

1 “多规”指标体系存在的问题

“多规合一”统筹的核心部门包括规划、国土、发改、环保、水利、林业、农业和旅委等，其他部门包括交通、教育、民政、卫计、文化、体育、各乡镇街道等。

1.1 指标项不一致

各部门规划根据部门主要行政职能和工作考核要求设置核心和参考指标项，部门之间存在职能交叉、界面不清的问题，导致部门规划在评估相同或相似内容时，指标项有略微差异。如评估产业创新水平，发改部门常用指标为“高新技术产业增加值占规上工业增加值比重”，经信部门常用指标为“工业新兴产业增加值占工业增加值比重”，两项侧重点略有不同：“高新技术产业”更强调高精尖技术产业，包括微电子和信息技术、 生命科学、机器人等；“工业新兴产业”是相较于传统工业转型升级后的工业制造产业，包括高端装备制造、新材料等。可见，两个指标项评估内容基本一致，可结合指标评估目的、数据统计情况、部门意见进一步合并。

1.2 指标值不一致

由于不同规划预测方法、规划期限、数据来源等不同，同一指标项指标值存在不一致的情况，表现为两种情况：

一是不同时期规划理念差异。地方规划指标值不满足上级规划的要求，例如随着对生态文明的重视，后期编制的上级规划对生态环境保护的指标值比前期编制的地方规划高。

二是部门规划指标值不一致。指标值是指标评估考核的核心，若不一致会导致指标失去在上下层级和部门间传导、约束的能力，各部门分头管控，不能形成合力。

1.3 指标期限不一致

各规划的规划期限和指标期限不一致，如城市总体规划期限到2020年，部分市县先行修编到2030或2035年；土地利用总体规划期限到2020年；部门“十三五”规划期限到2020年；环境功能区划和生态保护红线划定没有期限；其他农业、林业、水利、教育、文化体育、旅游等专项规划期限从2020～2030年不等。指标期限不一致导致指标值不一致。

2 长兴县“多规合一”指标体系转型方向和构建原则

2.1 响应国家、省市转型要求

2.1.1 落实国家生态文明、新型城镇化的发展要求

长兴县位于太湖之滨，被评为浙江省生态文明先行示范区，生态文明、“绿水青山就是金山银山”等理念成为长兴县发展的主导方向。2015年，中央城市工作会议确定新时期城市工作的重点包括以人为核心、土地结构优化和建设质量提升、多元动力推动、统筹三生空间、区域分工协作等。这些新的理念改变了过去的“唯经济论”的单一维度，城市发展更体现生态、人本、协调共融等特征。

2.1.2 响应省级空间规划、总体规划试点底线管控的要求

2017年，浙江省作为全国省级空间规划试点之一，需划定城镇、农业、生态空间和及生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，对各类空间性规划核心内容进行整合与创新，编制统一的省级空间规划。同年，住建部将浙江省作为城市总体规划改革两个试点省之一，强调“战略引领”和“刚性管控”的作用。“多规合一”落实两项试点要求，体现对空间类规划整合的核心任务，其指标体系重点体现对空间结构、底线刚性管控的引导和约束作用。

2.1.3 指标体系面向目标实施的核心任务

指标对目标具有定量评价、动态监测、预警响应和决策支撑的作用。面向目标遴选核心指标，成为评估目标实现的具体标准；面向实施，将指标体系作为制定规划策略导向的重要出发点，使规划实施与目标指标实现形成良好的呼应关系。

2.2 “多规合一”指标体系构建的原则

（1） 量化目标：指标体现目标的战略作用和价值导向，是目标的量化体现。（2） 通用性：在各规划中出现频率较高，易于在规划间传导。（3） 代表性：专业性较强的指标，代表某一领域核心发展目标。（4） 阶段性：指标适应长兴县发展趋势，剔除部分与时代发展特征不符的指标。（5） 空间管控：主要管控与空间相关的“底线指标”，辅以专项指标。（6） 统计数据可获取：指标计算数据应该是统计上可获得的数据。

3 部门协调共谋的长兴县“多规合一”指标体系构建

3.1 构建思路

在目标指引下，对指标进行分类解析筛选，如图1所示。

（1） 解析“多规”指标体系的内容构成，落实上层次规划和政策中的核心指标，对指标进行分类整合想，形成分类指标库。

（2） 在各类指标库中筛选核心指标。构建6项筛选原则，对指标项进行归并和剔除。指标项选择遵循“目标-指标”的传导性和“规划对口”的思路，同时从指标对应的核心规划中提取。例如，经济产业指标重点参考发改“十三五”、经信十三五规划，空间用地类指标重点参考县域总体规划、土地利用总体规划等空间类规划。同时提取近、远期指标值，形成指标体系初步方案。

（3） 通过会议、发文等形式与多部门沟通协调，各部门内部和部门之间进行探讨，协调统一总结出最终指标项构成，落实各指标项的责任部门并预测指标值。

（4） 发部门再次核实后最终确定“多规合一”指标体系最终方案。

图1 “多规合一”指标体系构建思路

3.2 指标解析筛选

3.2.1 构建“核心指标+专项指标”的指标库

将“多规合一”指标体系分为经济产业、社会发展、资源环境、基础设施和空间用地5类进行分类整理。为了提高“多规合一”指标的代表性，重点解析城市总体规划、土地利用总体规划、发改“十三五”规划、环境功能区划四个核心规划，以及林业、农业、交通、水利、文化、旅游等专项规划，形成5类指标“核心指标+专项指标”指标库。各指标库通过相同指标归并、相似指标排列，明确各类指标的指标项构成。

3.2.2 五类指标解析筛选

按6项原则分别对5类的单项指标进行分析梳理，得到指标体系初步方案，如表1所示。

表1 五类指标初步筛选结果

3.3 部门协调

3.3.1 协调思路

“多规合一”指标体系的重点是各部门认可，这样才能传导到各部门规划和工作中，这要求部门指能获取统计数据预测指标值，在考核中达到指标要求。经由部门协调形成的指标体系最终由各部门确定并以之作为各部门管理、规划编制的重要依据。部门协调包括三项：

（1）指标项设置。征求各部门对指标项设置的意见，通过指标6项原则的判断和部门联席会议，经协商后形成指标项体系。

（2）指标现状值核对和填写。针对部门同意的指标项，核对和填写初步方案中各指标的现状数据，并说明指标定义、计算方法和数据来源。

（3）指标目标值预测。指标对口部门对2020年、2035年指标值进行预测。3.3.2 协调结果

经12个部门会议协商、与规划团队逐一沟通后，各部门意见如下：

（1） 建议增加的指标：林业局建议增加湿地保护红线、生态公益林两项部门核心指标。

（2） 建议取消的指标：发改局建议取消人均GDP指标，原因是与地区生产总值重复；经信局建议取消单位GDP综合能耗指标，原因是统计数据无法获取。

（3） 各部门对近远期指标进行了预测，说明了预测方法。最终形成32项指标的“多规合一”指标体系，见表2。

表2 长兴县“多规合一”指标体系

续表2 长兴县“多规合一”指标体系

4 结语

本文从“目标-指标”的关联性出发，结合“多规合一”消除空间类规划矛盾、实施横向传递落实成果的任务，提出6个指标体系构建原则，按各部门规划中指标体系的分类规律构建五个指标分类，通过指标解析筛选、部门协调、归纳落实等步骤，充分吸纳部门对于指标项设置、指标值预测的意见。“多规合一”不仅仅是一项工作，更是一种建立部门信息沟通、及时对话的协调机制的手段，其指标体系就是协调工作下的结果。