刘淑君

访谈嘉宾：杨道匡，广东省政协常委、粤港澳合作促进会常务副会长、澳门基金会研究所副所长

亲历澳门回归

《同舟共进》：1999年12月20日，澳门正式回归中国。您在上世纪80年代末就因与家人团聚从广州移居澳门，参与了筹备澳门回归的工作并亲历了回归庆典。您还记得这段时期中的感受吗？

杨道匡：当然记得。澳门回归的具体工作实际上是分几个阶段推进的。第一阶段是中国和葡萄牙就澳门回归事宜进行谈判，并于1987年4月13日签订《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》（以下简称《中葡联合声明》），宣布澳门地区（包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛）是中国的领土，中华人民共和国将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权和管治权。以这个时间点为标志，开启澳门回归祖国的过渡期。

第二阶段，过渡期要做的最主要的事，就是制定《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）。1982年12月第五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这为“一国两制”的实施提供了法律依据。制定《基本法》的工作在1989年末启动，我就是在这个时间点回到澳门的。《基本法》的起草工作主要由起草委员会和咨询委员会负责，前者的成员多是法律专家，后者主要负责就《基本法》的具体条文向澳门居民展开广泛的咨询。我的第一份工作就是加入咨询委员会秘书处，担任主任秘书。

澳门《基本法》咨询主要分三个阶段进行。第一步，由起草委员会制定《基本法结构（草案）讨论稿》，咨询委员会就制定的框架向全社会征集民意。第二步是就起草的《基本法（草案）征求意见稿》条文初稿向社会征集民意。这是工作量非常大的一个步骤。咨询委员会配合起草委员会的工作，依据《基本法》的草稿内容，成立了五个专责咨询小组，向民间征集意见，从公众到团体再到学校都展开了咨询。民间反映热烈，我们征集了很多意见，并把意见反馈给起草委员会。起草委员对意见进行梳理，吸纳可取的意见，在此基础上对初稿进行修订。第三步是将修订好的版本，即《基本法（草案）》再向社会进行为期四个半月的咨询，然后由《基本法》起草委员会举行全体会议通过，再提交给全国人大。1993年3月31日，第八届全国人大一次会议审议通过，正式颁布《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。

第三阶段是1993年到1999年，我们当时称之为“后过渡期”，主要是按照《中葡联合声明》和《基本法》的规定，筹备政权交接的一系列工作。当时设定了三大主题：第一，法律本地化，澳门回归前一直沿用葡萄牙的法律法规。第二，官方语言本地化，澳门回归前的官方语言是葡萄牙语。第三，公务员本地化，澳门回归前，澳门居民也可以当公务员，但大部分高级官员都是葡萄牙人，公务员本地化就是让澳门本地人更多地进入公职并担任高级官员。

进入1999年回归之年，我记忆中这一年是非常忙碌的。为了筹备成立澳门特别行政区，全国人大首先成立了一个由内地委员和不少于50%的澳门委员组成的筹备委员会（以下简称筹委会），由时任国务院副总理钱其琛先生担任主任。它的主要工作是筹组澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关。

筹委会还有一项非常重要的工作就是负责籌组澳门特区第一届政府推选委员会（以下简称推委会），然后由推委会选举产生第一任行政长官。按照全国人大的有关规定，符合条件的澳门居民可以自愿报名参选推委会委员。包括我在内，当年有超过1500人报名，筹委会在报名的人士中选出200人组成推委会，我也荣幸成为其中一员。当年5月，推委会正式选举行政长官，钱其琛主任亲自到澳门主持投票，最终选出了第一任澳门特别行政区行政长官何厚铧先生。经过中央任命后，行政长官开始筹组第一届特区政府。

1999年12月20日是回归日，这一天前后举行了一系列活动，我也全程参与了。12月19日傍晚6时，葡方举办的文艺晚会在澳门新口岸填海区临时场馆里举行。这实际上是一场“告别晚会”。官方晚宴在晚上9时进行，时任中国外交部长唐家璇在晚宴上致祝酒词，钱其琛、葡萄牙总统桑帕约、末任澳督韦奇立等出席晚宴并向嘉宾祝酒。

整晚的重头戏是政权交接仪式。当晚23时，我们就进入了澳门文化中心花园馆，等待仪式开始。国家主席江泽民、国务院总理朱镕基、副总理钱其琛、外交部长唐家璇、首任行政长官何厚铧等出席。23时55分，降旗、升旗仪式开始，中葡双方护旗手入场。23时58分，在葡萄牙国歌声中，葡萄牙国旗和澳门市政厅旗缓缓降下。零时整，中国国旗和澳门特别行政区区旗冉冉升起。至此，中葡两国政府完成了澳门政权的交接。虽然这个仪式已经过去了20年，但我至今依然记忆犹新。让我记忆最深刻的，是解放军三军仪仗队进场时的情景，他们穿着皮靴走正步，踏响木地板的声音，给在场的人一种非常震撼的感觉。

12月20日清晨，澳门特区政府成立暨宣誓就职仪式在澳门综艺馆隆重举行。上午10时举行澳门特别行政区成立庆祝大会。正午12时，解放军驻澳部队顺利进驻，途经之处受到各界人士和民众的夹道欢迎。这一系列活动我都全程参与了。

高度自治，澳人治澳 经济发展，民生改善

《同舟共进》：您认为澳门回归这20年来最大的变化是什么？

杨道匡：可以从四个方面概括：高度自治，澳人治澳，经济发展，民生改善。先说高度自治。这是依据《基本法》，由中央政府授权实现的。对于澳门来说，高度自治有其特殊性。在澳门回归前，澳门实行“双轨立法”，意即澳葡政府总督和澳门立法会均享有立法权。在这种制度下，分歧和争议是不可避免的。实现高度自治后，首先就理顺了关于立法的制度设置问题。根据《基本法》，澳门立法会是澳门特别行政区唯一立法机关，行政长官不具备立法权，只有订立政府行政法规的权力。

其次，澳门回归前只有初级法院和中级法院，没有终审权，如果司法诉讼要去到终审环节，就只能送到葡萄牙里斯本。这是一个很大的问题。澳门特区成立后，《基本法》赋予了司法终审权，在澳门设立终审法院，足以解决本地的司法诉讼。

当然，行政权也是非常重要的。以往由葡萄牙派驻澳门的总督都是任命的，不是由澳门人选举产生的，而现在的行政长官则是由选举委员会投票选举产生。所以说，行政权、立法权和司法权在很大程度上体现了澳门的高度自治。

前面已经提到澳门回归“后过渡期”的主题之一就是公务员本地化。澳门回归后，澳人治澳最重要的体现，就是政府团队、高级官员都由澳门本地居民中的中国公民来担任。此外，立法会、行政会的成员也是由澳门居民组成。

第三是经济发展。我们可以作个比较，1996年至1999年，澳门经济连续四年负增长。特区政府筹组好后，面对的最重要问题，就是如何扭转经济负增长的局面。1999年，澳门的GDP是59亿美元，2018年是545亿美元，几乎增长了10倍。政府的财政收入、财政储备可以说是大幅增长，为提供更好的财政分配和社会福利奠定了基础。

就目前看，澳门政府在社会福利领域是做得比较好的。比如教育方面，澳门已实现了从幼儿园到高中的15年免费教育。医疗方面，65岁以上长者免费就诊。如果遇到一些不常见的疾病，经过相关机构的评估后，政府还可以帮助患者转介香港或内地继续治疗，费用由政府承担。在居民福利方面，自2008年至今，政府实行现金派发，哪怕是婴儿也可以领取。同时，政府自2010年开始，为每个年满22周岁的澳门永久居民成立“中央公积金”账户，每年视经济发展情况，将财政储备的一部分拨出来，按比例划入居民的个人账户。它是非强制性的，无需居民个人供款。这项政策的出发点是，等居民年长、退休或是突发疾病、失业时，可以提取账户里的资金，为突发情况或未来提供更充裕的保障。这是世界范围内都比较少见的福利政策，覆盖人口约60多万。

澳门与内地的合作愈发便利

《同舟共进》：这些年来，您一直来往于澳门与内地。您怎么看待澳门与内地之间的联系和互动？

杨道匡：对比澳门回归前后与内地之间的联系，变化非常明显。澳门特区成立前，与内地之间所谓的区域合作是要经过外交层面的，是中国和葡萄牙之间国与国层面的往来。澳门回归后，作为中国的一个特别行政区，与内地进行区域合作的便利程度大大提高。

我们可以分阶段来看。第一阶段以2003年为标志，当年受到非典型性肺炎的影响，港澳的经济都受到了很大冲击。为了应对负面影响，国家商务部于当年6月和10月，分别与香港和澳门签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA，以下简称《安排》）。《安排》主要有三大作用：货物贸易、服务贸易、贸易投资便利化。

货物贸易最重要的标志是实现零关税，港澳本地制造的商品或产品输入内地市场是免税的。服务贸易包含多方面，其中影响最大的是旅游合作，开放内地居民以“个人游”形式赴港澳“自由行”，澳门于2004年1月1日正式实施。这项措施对澳门的影响十分明显，回看过去三四十年，来澳门旅游的主要是香港居民，签订《安排》后，内地成为澳门旅游最大的客源地，占比超过60%。至于贸易投资便利化，最主要的体现是：以往港澳商人进入内地投资参照外资，自然少不了审批。越大的投资项目，审批环节越多，以至于有经验的港澳商人都会专门派一组人员负责跟进，跑有關部门，领取批文，盖各种公章。一系列审批下来，三五个月能完成就算短的，通常是要一年甚至更长时间。《安排》签订后，以上审批手续简化为“一个窗口办事”。2004年，我和一些澳门政协委员一起组成了一个考察团到广州市政府参观，了解“一个窗口办事”的新政：商人只要把项目所需的文件交到这个窗口即可，不再需要自己跑流程。

第二阶段以2004年前后为标志。2003年11月，时任广东省委书记张德江首次公开提出“泛珠三角经济区”的构想，并得到了广泛赞同。泛珠三角区域包括广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省和香港、澳门两个特别行政区，简称“9+2”。

第三阶段以2008年为标志，国务院下发了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，第一次把澳门写进了国家级的规划纲要中。

第四阶段对澳门相当重要，那就是2009年国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，为澳门带来了一系列变化。澳门大学得以在横琴设立新校区，筹组粤澳合作产业园区。

第五阶段是2011年广东省与澳门签署《粤澳合作框架协议》，正式推进粤澳合作产业园，并在横琴划出5平方公里的土地支持澳门经济适度多元发展，其中最具代表性的，是占地0.5平方公里的粤澳中医药科技产业园，目前已初具规模。

第六阶段以2015年签署的《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》（以下简称《协议》）为标志。根据《协议》，由2016年6月1日起，内地对澳门服务贸易开放的部门占世贸组织服务贸易分类标准的95.6%，按照世贸组织的标准，已经达到两地服务贸易自由化。同时，《协议》对澳企业实行国民待遇，澳门服务提供者可以通过商业存在的形式进入内地市场，享受与内地企业同样的市场准入条件。此外《协议》还以负面清单的形式简化审批手续，除了清单上列有的内容外，其它全部放开。

目前处于第七阶段。2017年3月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出要制定《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。2019年2月18日，《规划纲要》正式发布。如何参与粤港澳大湾区建设成为澳门未来20年非常重要的发展路向。

一中心、一平台、一基地

《同舟共进》：长期以来澳门经济结构相对单一，在推动经济适度多元化发展方面，您有什么建议？

杨道匡：这20年来，澳门经济一直保持增长，与回归前有明显的对比，问题在于，经济增长的同时，产业单一的特点也很明显，博彩业在产业结构中占很高的比率。要推动经济适度多元化发展，大方向应该是《规划纲要》中对澳门的三个定位：第一是建设世界旅游休闲中心;第二是打造中国与葡语国家商贸合作服务平台;第三是打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，简称“一中心、一平台、一基地”。

首先是建设世界旅游休闲中心。一直以来，澳门的旅游业可以说是相当发达，现在依据这一定位，可以推动包括博彩业在内的综合旅游业的发展。事实上，澳门的旅游业与内地其它城市对比，主要有两个特色，一是在世界范围内称得上一流的博彩业，二是被联合国教科文组织评定为世界文化遗产的“澳门历史城区”。

澳门历史城区是指以澳门旧城为中心，通过相邻的广场和街道，串连起22座历史建筑。目前，澳门的文化旅游部分还比较薄弱，潜力有待进一步挖掘。我们要思考的是，如何在现有静态的历史街区和建筑中加入一些动态的文化元素，从而产生旅游效益。在这方面，世界各地都有不少可供参考的例子。我以内地的一些景点为例。比如广西桂林的象鼻峰，它原本就是一处构成桂林山水的自然景观，后来张艺谋借山水而设天然剧场，演出《印象·刘三姐》。剧场的演员基本都是当地人，白天漓江上的游船船夫，周边餐馆、民宿的老板、员工，到了晚上大都兼职参演。这就充分利用了原有的静态的自然资源，配合人文元素，再加入演艺，从而产生旅游收益。很多游客第一次看这个剧场，多数选择在当地吃晚餐甚至留宿一晚，饭店、民宿、酒店产生了收益;同时，看剧场要购买门票，景区也产生了收益。实际上，内地很多景点复制了这种模式，杭州西湖也是如此。我也实地观赏过《印象·西湖》，这个剧场点亮了西湖静谧的夜晚，把西湖推向世界，一系列的旅游消费由此产生。总之，参考这些模式，如何活用静态景观，澳门还有很大的想象空间。

与此同时，在粤港澳大湾区建设的背景下，建设世界旅游休闲中心可以往区域合作，尤其是与珠海横琴合作的方向思考。2019年3月21日，国家发改委正式批复《横琴国际休闲旅游岛建设方案》，也就是说，旅游业是横琴未来的主导产业之一。在这样的定位下，澳门与横琴合作，首先可以解决澳门旅游业当前的瓶颈问题——承载力不足。澳门的土地面积只有32.9平方公里，常住人口超过67万，此外每年接待游客超过3000万，这样算下来，每平方公里的人口密度达到2.4万人，这在世界范围内都是极高的数字。矛盾随之而来——这么高的人口密度，怎么“休闲”？澳门人常说，人多到“逼爆关”（粤语，挤爆关闸之意——编者注），过关要一个小时，大汗淋漓过了关闸，出来等公车又要半个小时，哪有“休闲”的感觉？这是非常现实的问题。

如果和横琴合作，上述问题就有了解决的空间。横琴土地面积有106平方公里，常住人口不到3万。两者合作，让游客两边流动，就可以创造一个面积达140平方公里的综合旅游区，有条件开展丰富多彩的综合旅游业，比如现在就有大型主题公园，未来还可以有文化、体育等主题公园，弥补澳门“弹丸之地”的不足。而澳门企业可以到横琴投资酒店、餐饮、零售等，这些都是澳门企业的强项，与珠海共享收益。

第二是将澳门打造为中国与葡语国家商贸合作服务平台。这其实也可以通过与横琴合作来实现。中国—拉美国际博览会落户珠海，珠海也希冀成为中国与拉丁美洲的商贸合作服务平台，在此过程中，澳门可以充当珠海与海外之间的“联络平台”。最近我们在一项考察中了解到，澳门在对外联络方面有更多的便利条件，澳门政府、澳门旅游局、澳门贸易投资促进局在海外有多个办事处，珠海与澳门合作，可以充分发挥这些便利。而如果说要做商品集散、半成品加工、仓储、物流等，澳门是不具备条件的，这些都是珠海的强项，既有空间，也有人才。

此外，2018年底国家主席习近平对葡萄牙进行国事访问并发表署名文章，提到要与葡萄牙开展海洋经济合作。澳门的海域只有85平方公里，珠海管辖的海域则达到6000平方公里，而且坐拥多个环境条件优良的海岛，两地在这方面的合作也是大有可为的。

第三是打造以中华文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。澳门文化一直具有比较突出的特色，今后要创设澳门多元文化交汇的平台，就要抓住它与其它城市所不同的这种差异。这种差异表现在族群、语言、建筑物、街区、美食、商品以及宗教等。翻查历史，从明代开始，澳门就是中西贸易和文化交流的“重要节点”，意大利天主教神父利玛窦就是从澳门登陆，在这里学习了一段时间的中文后，再前往内地的，后来的汤若望、南怀仁也是经过澳门进入内地的。

要实现人心相通，文化是很重要的。人与人交往，语言只是工具，最重要的是文化沟通。现在一些人谈起文化交流，总是避免用“碰撞”这个词，我不是很认同。我认为，不同的文化首先是要碰撞的，这并不是坏事，不要去回避它，然后才是交汇，融合，对彼此产生认同感，在此基础上才有可能进一步谈生意，开展商贸往来。未来，澳门的中西文化交流“联络员”的角色可以进一步发挥，助力国家发展。

期望下一个二十年

《同舟共进》：在城市治理方面，澳门有哪些值得内地借鉴之处？

杨道匡：交通是表现得比较突出的一个方面。我常常听到一些来过澳门的朋友说起他们的疑惑，澳门这么小，路这么窄，人这么多，车也多，怎么好像还是很有秩序的样子？我先说明，澳门在上下班高峰期还是会堵车的，但其它时间段的交通状况确实会好于内地一线城市。为什么？我们总结的经验，一是澳门的路大多都是单向车道，因为没有对头车，基本上顺着走就可以了。二是实现“微循环”，即很多狭窄的小街小巷都是通车的。你看一线城市的主干道，虽然双向八车道，但四周的“微循环”做得并不好，疏导不足。小街小巷就像微细血管一样，如果主干道堵车，车辆实际上可以通过走街巷来疏导。

澳门居民比较守规矩，即便是位处车道的路口，没车通过的时候，行人也不会随意闯红灯。据我观察，一开始来澳门旅游的内地游客不是很适应，这些年也逐渐养成遵守交通灯的习惯了。反过来，如果是没有红绿灯的路口，机动车必需礼让行人，不能与行人抢道，这是当地人一个原则性的共识。内地一些地方，即便行人道绿灯，即便有斑马线，有的机动车还是会抢道，这是非常危险的。

此外，在城市治理方面，澳门有一批社团组织在发挥作用，协助政府实行公共管理及提供公共服务，包括：协助咨询、政策宣导、办学、慈善、安老和社区服务等，这是维护澳门社会安定的重要因素。

《同舟共进》：您对澳门的未来有何期许？

杨道匡：我对澳门的未来充满期望。回顾过去20年，澳门有了非常大的发展，我作为澳门居民，感到高兴和骄傲，同时十分期待下一个20年澳门能保持发展，包括经济持续增长，居民能过上优质生活。澳门要积极参与粤港澳大湾区建设，并以此作为融入国家发展大局的重要切入点，通过与其它湾区城市协同合作，最终达到成为世界一流城市的目标。