刘科

党的十八大报告明确提出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，农业农村农民问题关系到党和国家事业发展全局。城乡一体化建设快速发展，但同时也带来了被征地农民的社会保障这一新课题。我国部分省区为被征地农民制定了社会养老保险办法，但在资金筹集、保值增值和养老保险替代率等方面存在一些隐忧，如不解决将有可能导致严重的支付危机。因此，要从实际出发，对制度设计、资金源头、规模效应等现行决策进行适当调整，探索可持续发展的目标模式。

被征地农民是当前我国社会养老保障体系亟需覆盖的群体。目前我国城乡一体化建设加速发展，带来被征地农民数量的急剧增加，今后一段时期我国的被征地农民数量必将逐年增加。农民作为城市化的参与者和建设者，理应也成为城市化的受益者。替代被征地农民土地保障的社会保障应随城市化进展而逐步到位。其中比较迫切的养老保障体系应优先建立并完善。

一、当前被征地农民养老保障现状及主要隐患

城乡一体化是我国养老保障的发展方向，被征地农民应享受和城镇居民一样的养老保障待遇。目前，把被征地农民直接纳入城镇养老保障体系，主要针对城市规划区以内的被征地农民，还是小范围的举措。在难以将全部被征地农民纳入城镇养老保障体系的情况下，考虑诸多客观因素的制约，应当专门为被征地农民设计一个与城镇居民相似的便于今后与城镇养老保障相衔接的可操作的方案。在开始阶段，就应在制度的设计、运行和管理上尽量科学和合理，以便为未来城乡一体化的社会养老保障体系提供有益的经验。

（一）保障制度总体设计的出发点较低。城市化进程必然伴随土地使用权和所有权的大量转移，大规模的经济开发和城市基础设施建设，要求原有城区向郊区乃至农村地区大范围地扩张。由于我国相关土地法的规定，土地征用成为确保城市建设的基础性资源。与其他国家土地征用损失补偿制度一般都以财产权保障为内容不同，我国针对农民集体土地征用的损失补偿以保证被征地农民的原有生活水平为原则，补偿的项目一般分为土地补偿、青苗补偿、附着物补偿以及安置补助四类。这样的目标设定，决定了在此基础上设计的保障制度的局限性。在被征地农民社会保障制度总体设计中，普遍存在将“确保被征地农民生活水平”作为目标的观念，而未将“提升被征地农民生活水平”作为目标设定，这就在理念上影响了制度设计的总体水平。由于被征地农民社会保障制度总体设计理念不高，限制了农民保护水平的提升。

（二）支付能力狀况存在不稳定因素。支付能力是养老保障可持续发展的基本要素。但长期以来，养老金筹资缺口一直对我国城镇养老金的支付能力构成极大威胁。各地试行的被征地农民社会养老保险办法，同样会被这个难题所困扰。目前各地的具体做法尚不统一，甚至一些地区不同的县（市）都有各自的方案，但普遍采用政府统筹模式。养老基金采取“政府出一块、村集体补一块、个人缴一块”多渠道共同筹资。政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费收入中支出，个人承担的费用由被征地农民自愿缴纳或从征地安置补助费中抵缴。有条件的地方政府和村集体经济组织还加大了资金扶持力度，支持和引导被征地农民参加社会保险。已实行货币安置的各类被征地农民，参加社会保险时，政府和集体出资部分做相应抵减。参保的被征地农民到法定退休年龄开始领取养老金，给付方式实行缴费确定制。一般的操作过程：被征地农民参保时，有几个待遇档次的缴费标准可供选择，农民一次性缴纳选定标准的保费（有的地区允许根据情况分次缴纳）。当男性年满60周岁、女性年满50周岁，即可根据其缴费标准按月享受相应的养老保障待遇。没有缴纳个人保费的被征地农民则只领取政府统筹部分的养老金，作为基本养老补贴（有些地区规定不参加基本养老保障的被征地农民不享受政府和村集体的补助）。

1.被征地农民个人账户的储存额未来将需要地方政府补助。许多地方规定支付给被征地农民的养老金首先从为被征地农民建立的个人账户中支出，个人账户不足以支付时，由政府承担补助责任。这样安排，有利于政府在当前免于承担支付义务，但是，以后将面临支付风险。原因在于大部分个人账户都会不足以支付养老金。一方面，个人账户的存储额不断贬值。虽然个人账户的储存额可以获得利息，但是，在我国目前现阶段，通货膨胀率较高，导致个人账户存储额不仅不能增值，反而不断贬值。另一方面，从个人账户存储额支付的标准会越来越高。虽然目前地方政府都是按照“低标准、低待遇”的原则为被征地农民安排社会保障费用，导致被征地农民个人账户的储存额比较少，抗风险能力差，但是，随着社会经济的不断发展、人们生活水平的不断提高，地方政府将不得不逐渐提高被征地农民的养老金发放标准。

2.地方政府用于补助被征地农民社会保障费用的资金来源处于不稳定状态。一是形成补助资金的总体收入处于不稳定状态。目前地方政府补助资金主要来源于土地出让收入。在国家停止审批或严格控制审批的情况下，随着被征收土地数量的减少，国有土地使用权收入也会随之减少。即使这种情况不发生，由于国有土地使用权出让收入被大量拖欠，也会影响地方政府补助资金收入的稳定性。二是用于补助的资金处于不稳定状态。目前，地方政府都还没有建立公共财政分配制度，征收农民土地后加以出让获得的出让金大部分被用于了基础设施建设和政府日常活动开支，只有少部分用于补助，除了少数地方规定了从土地出让金中提取补助资金的标准外，多数地方政府没有规定具体提取标准，在规定和执行中都在政府自己负责的背景下，受利益最大化主观意图的驱使，现任地方政府为了眼前的利益，会尽可能地压缩用于补助的资金，将责任推给后任政府。

二、解决问题的思路及对策

（一）深刻认识处理好被征地农民社会保障问题的重要意义。处理好被征地农民问题，必须从落实科学发展观、构建和谐社会的高度，坚持让被征地农民分享工业化、城市化成果的原则，把健全完善被征地农民社会保障体系，保障被征地农民生存权和发展权，纳入补偿安置工作的重要内容，努力为被征地农民建立可持续生活基础，推动城乡协调发展，促进社会和谐进步。

（二）突出养老保险关键环节，稳步推进被征地农民社会保障体系建设。从被征地农民生活现状分析，不管是有劳动能力还是丧失劳动能力的被征地农民，最担心的不是就业，而是丧失劳动能力以后的养老问题。要真正抓住关键环节，突出重点项目，从而建立适应被征地农民不同群体或不同生活风险要求的独立社会保障项目，必须优先考虑建立完善的被征地农民社会养老保险制度。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的被征地农民。对已经达到养老年龄线以上的被征地农民，可直接实行养老保险。对劳动年龄段内的被征地农民，为其建立个人专用账户，按年龄段不同一次性或分批缴足基本养老保障费用，政府、集体和个人出资部分一并记入个人专用账户。对征地时未达到劳动年龄段或在校学生（通常为未满16周岁），可按征地补偿规定一次性发给安置净补助费，当其达到劳动年龄或学校毕业后，即作为城镇新生劳动力直接参加城镇职工基本养老保险。建立适当水平的最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，必须重视建立被征地农民最低生活保障制度。被征地农民基本生活保障对象不是全部被征地农民，而是被征地农民中基本生活无保障人员，他们多数是被征地农民中年龄较大、体力较弱的人。享受最低生活保障待遇的，只能是这些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。

（三）加强被征地农民社会保障基金筹集和管理。加强被征地农民社会保障基金筹集、管理，是做好被征地农民社会保障工作的基础和保证。社会保障基金筹集不充分，被征地农民社会保障工作就成为无米之炊;社会保障基金管理监督不到位，则可能产生违法违规行为，造成不必要的损失。要多渠道筹集被征地农民社会保障基金。筹集被征地农民社会保障基金是建立被征地农民社会保障体系的关键。可以探索将地方政府承担的被征地农民社会保障费用纳入地方公共财政预算。按照当前有关规定，地方政府承担的被征地农民社会保障费用来源于国有土地使用权出让收入，而这部分收入又处于不稳定状态。如果严格按照當前规定执行，可能导致被征地农民社会保障费用出现支付困难。与国务院及人力资源和社会保障部、国土资源部的规定不同，许多地方规定地方政府承担的被征地农民社会保障费用除了来源于国有土地使用权出让收入之外，还可以来源于其他财政资金，这种规定要优于国务院及人力资源和社会保障部、国土资源部的规定，提高了地方政府支付被征地农民社会保障费用的稳定性。但是，只有将被征地农民的社会保障费用纳入地方公共财政预算，才能确保地方政府承担的被征地农民社会保障费用能够及时足额的到位。由于城镇社会保障费用已经被纳入了地方公共财政预算，如果将被征地农民纳入城镇社会保障体系，将地方政府承担的被征地农民社会保障费用纳入地方公共财政预算应是顺理成章之事。要加强社会保障基金监管，这是建设被征地农民社会保障体系的重要一环。根据国务院有关文件规定，国有土地使用权出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。被征地农民社会保障所需费用，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，按标准足额划入“被征地农民社会保障资金专户”，按规定记入个人账户或统筹账户。人力资源和社会保障部门负责被征地农民社会保障待遇核定和资金发放管理，具体工作由各级人力资源和社会保障部门的社保经办机构办理。（作者单位：烟台市社会保险服务中心）