高俊营

【摘 要】土地对大部分的农民具有生产资料和社会保障雙重功能。农民一失地，就成为“三无”人群，即种田无地、就业无岗、社保无份。失地农民中，家庭人均可支配收入低于当地城镇居民最低生活保障线的约有5418万。现行的征地补偿制度形成于计划经济时期，与当前社会主义市场经济发展的要求不相适应。在社会主义市场经济的进程中，如何确保农民的命根子在土地征用补偿过程中换来对等的利益是广大农民的心声，所以征地补偿立法显得尤为重要。

【关键词】农村征地;补偿;法律法规

由于我国现有法律法规欠缺对这一问题的有效规划，使得失地农民作为弱势群体而受到侵害，以致农民上访甚至暴力对抗等突发性群体性事件时有发生，严重阻碍了城乡一体化进程与和谐社会的构建。因此有必要就农村征地补偿相关立法予以剖析，探寻其完善路径。

一、我国征地补偿立法和社会现状

自建国初期，为国民经济基础建设，兴建关系国计民生的公益事业，在1950年就开始了土地征收和相关的立法工作。20世纪80年代以来，我国一直处于城市化进程的高速发展阶段。中国土地制度实行国家和农村集体所有两种所有制形式，国有存量建设用地极为有限，很难满足社会发展需要。因此，征收集体所有的土地成为满足其对土地需求的主要来源。随着市场经济体制的建立、农村土地大规模被征收，征地利益冲突问题日趋显著。一方面，征收农村集体土地的范围越来越大，农村集体经济组织和农民失去的土地越来越多;另一方面，国家给予农村集体和农民的征地补偿费却很少。在农民集体征地所得收益在集体成员内部进行分配时，农民集体的代表――农村基层干部因其特殊性另成一利益集团。农村土地产权主体模糊，土地征收立法尚存不足等的存在，便于他们利用其职权对农民集体的利益进行侵占，致使干群关系紧张，农民上访增多。

二、通过立法设定征地补偿原则

征地补偿原则大体可分为三种：一是完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对因国家土地征收而失地的人，应由受益人负完全补偿责任。二是相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。三是不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，给予合理的补偿。我国采取的是以土地年产值倍数为补偿基准的不完全补偿原则。该原则固然与我国国情相一致，然而相关立法却没有解决“什么是公共利益？”和“什么是不完全补偿原则下合理补偿的标准？”这两大关键性问题，而使其更多地流于形式。

就我国失地农民进行权益保障立法时，应确立合理补偿的标准，提供各种形式的经济补偿，为其再就业和幸福生活的延续创造条件和提供机会。因公共利益而征用农地时必须给予的合理补偿，是国家对失地农民受损权益给予的一定程度的量化弥补。通过一定的给付，使失地农民的权益与被维护的公共利益间的平衡得到一定程度的恢复。而在我国当前相关立法确立的不完全补偿原则下，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民失去了生活的来源、工作的机会和养老的保障。故我国应依照公平合理的市场价格确定补偿标准，并确保失地农民的未来生活境况、发展期望至少不会低于失去土地之前。

三、通过立法构建征地补偿的程序

相关立法设定的征地补偿程序并不健全。征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民。但该程序规范的法律效力在我国法律法规等级中是有限的，国土资源部发布的部门规章与诸多相关地方征地立法处于同一层面，在实务操作中易使各地方政府为地方利益驱动而置部门规章不予适用。有必要就相关程序法规予以进一步完善，通过农村征地补偿统一立法以“征地补偿程序”形式予以法律层面的确认。

1、转让农地依其预期使用方式分为公益性用地和经营性用地。公益性用地依现行农地转让模式进行，经营性用地通过市场化供应模式进行。若依公益性用地模式转让的农地，其后使用方式发生变化而转为经营性用地时，农地最终受让方应依市场价格向失地村民补偿差价。经营性用地的市场化供应模式除传统拍卖的交易方式外，还应允许农村集体土地以入股、产权交易、租赁等方式，参与相关经营性项目运作而获取持续性收益保障。

2、转让农地价值评估程序。拟征农民集体所有的土地，在土地调查确定后、征地方案报批前，土地行政主管部门应当在拟征地所在的乡镇、村发布预征地公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准和安置方式等，告知被征地农村集体经济组织和村民。发布预征地公告后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属和面积进行调查登记，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。

3、征地补偿方案拟定程序。征地方案批准后，县（市）区人民政府应当在被征地所在的乡镇和村发布征地公告，将批准征地的机关、文号、时间和被征地的所有权人、用途、位置、地类、面积、补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记的期限、地点等予以公示，并组织实施。被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地公告规定的期限内，持土地权属证明到指定地点办理征地补偿登记手续。

4、征地补偿方案实施程序。征地补偿方案批准后，县（市）区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡镇和村发布征地补偿方案实施公告，并组织实施。征地补偿费用应当在征地补偿方案实施公告发布前足额存入土地行政主管部门在财政开设的征地补偿专用账户。被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿方案实施公告规定的期限内腾地。征地补偿费用没有足额支付到位的，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人有权拒绝腾地。乡镇人民政府、街道办事处、土地行政主管部门应当加强对农村集体经济组织分配、使用征地补偿费用的指导和监督。相关工作人员在征地补偿安置工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应依法给予行政处分;构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

四、结束语

另外，还应该扩充我国的土地征收补偿范围。当前我国土地征收的补偿范围仅限于与被征收客体直接相关的经济损失，而对与被征收客体间接关联以及因此延伸的其他附带损失未规定予以补偿，属于不完全补偿。结合国外关于补偿范围的规定，建议将补偿范围扩大，补偿范围应包括以下几个方面：集体土地所有权补偿、地上物补偿、土地征收活动引起的损失补偿等。我国征地补偿的法律法规、应该以科学发展观为指导，从改革完善征地补偿机制和健全社会保障体系两个方面入手，才能从根本上解决中国当前的失地农民问题，才能推动国民经济健康发展和社会安定稳定，才能推动社会主义和谐社会建设。

【参考文献】

[1]徐嘉莲. 新公共行政视角下农村征地补偿问题的研究[D].南京大学，2018.

[2]许博. 农村征地拆迁补偿法律制度研究[D].武汉工程大学，2016.

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[4]罗志文. 土地产权、村庄治理与征地补偿费分配[D].南京农业大学，2015.