秦淑琨

【摘 要】特色村落PPP项目建设是激活特色村落建设和发展的重要方式，是落实乡村振兴战略的重要途径，由于村委会在协调政府、社会资本方、村民各方利益和关系方面，存在困难的风险，加强对村委会的法律服务，是做好特色村落PPP建设项目的关键。

【关键词】特色村落;PPP;村委会;法律服务

在2019年第11期《求是》杂志上，刊发了习近平总书记的署名文章《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》。乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，特色村落建设是落实乡村振兴战略的重要途径，在乡村振兴战略全面推进的新形势下，引入PPP这一政府和社会资本合作的模式，有利于激活特色村落建设和发展的体制机制，促进科学持续发展。

一、特色村落建设PPP项目运用的现实意义和村委会在其中的重要作用

（一）特色村落PPP项目运用现状及运用的现实意义

传统村落是指形成较早，拥有较为丰富的物质文化和非物质文化遗产，具备一定地域文化特色或者传统风貌的村落，具有独特的建筑艺术和风土人情。传统的融资模式主要是以政府财政性资金投入为主，依靠国家对特色村落建设的扶持，提供政策性或者商业性贷款，但是仅仅依靠政府财政性资金支持，很难满足乡村振兴战略全面推进的新形势下特色村落建设和发展对资金的需求，引入PPP模式，可有效减缓本级财政的重负，充分发挥政府的引导、监督职能与社会资本的管理、运营优势。

（二）村委会在特色村落PPP项目建设中的重要作用

在项目论证、招标和融资阶段，村委会熟悉农村复杂的问题，也更具有与农民打交道、化解问题和矛盾的优势，是政府进行PPP项目中土地置换和管理、农民安置等政策的直接落实者。同时，村委会有组织统筹能力，能够代表农民统一谈判，提高谈判效率，争取更大谈判的主动权。

项目建设和运营中，村委会能够实时监督项目建设履行合同的情况，确保项目建设和运营按照合同规定合理实施。及时协调和沟通各方利益关系和文化融合，既为项目运营方节约了经营成本，又充分配置了村民闲置劳动力，解决农民长远收益问题，维护特色村落可持续发展。

项目特许经营期结束完成移交后，村委会可依法代行农村集体经济组织管理职能，落实农村产权制度，管理收益分配，保障农民的合法权益。

二、特色村落PPP项目建设中村委会法律服务的必要性

（一）国家政策扶持乡村振兴，鼓励特色村落建设

加强特色村落的建设和发展，充分运用特色村落的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，正是贯彻乡村振兴战略，以特色村落建设为抓手，进一步完善城乡融合体制机制，更有利于推进乡村治理能力和治理水平现代化。

（二）一村一法律顾问制度全面推行

一村一法律顾问制度是全面落实依法治国战略的重要措施，司法部于2018年专门印发文件部署在全国范围内村法律顾问全覆盖，截止2018年底，全国65万个村（居）实现覆盖，近20万名律师参与其中，推进基层依法治理，服务民生，维护和谐。

（三）村委会在职能发挥中有较大的风险亟待法律服务帮助规范

能力不足风险。村委会面临政府、社会资本方、村民三方权益平衡和博弈，以及在长达几十年的项目特许经营期内，出现的错综复杂的局面，村干部专业化程度较低、应对复杂形势、解决复杂问题能力不足的问题突显。

权力寻租风险。村委会从项目申报到项目移交各阶段都起到非常重要的作用，而正是因为作用重要，加之农民中普遍存在法律维权意识不强、偏重于人情解决问题现象，更容易引发权力寻租，容易出现在村民经济补偿、利益分配上容易造成不公平不公正现象，甚至出现专用款贪污、挪用等问题，对待社会资本方可能出现非法收取管理费等问题。

社会稳定风险。PPP项目建设和特许经营期一般较长，价值认知、矛盾发现、利益诉求改变等问题都必然会出现，一旦不能合理解决利益纠纷和矛盾，容易引发村民的不满，进而引发滋事闹事、信访上访等稳定问题，不利于和谐稳定可持续发展。

三、特色村落PPP项目建设中村委会法律服务的重要途径

（一）完善决策机制，确保村委会法律行为的合法有效

2018年11月26日，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党农村基层组织工作条例》。会议强调，凡是农村的重要事项和重大问题都要经党组织研究讨论，村级重大事项决策实行“四议两公开”，加强村务监督。在“四议两公开”的法律服务中，要注重参与决议事项法律路径论证、服务完善方案、到会人员资质合法性审查、保障会议召开程序合法、保障会议签字及记录等形式合法，以及在公开过程中保障公开形式合法和内容合法，做必要的影像记录。充分发挥律师的见证作用和合法性把关作用，增强会议的表决效力和村民信任度，也更容易将矛盾和纠纷解决在源头，节省此类事件的信访和司法资源。

（二）项目谈判、建设及运营中的法律服务重点

（1）土地和宅基地三权分置实现的途径和方法

农业土地方面，法律服务应着重处理好村民土地经营权流转问题，村委会控股成立集体经济组织，行使管理集体经济权力，或作为特别法人代行农村集体经济职能，将村民的土地经营权合法流转至法人，与项目公司签订土地租赁合同，在三权分置下，实现土地的整体规划，设计特色村落的特色产业，同时也有效避免无序改造下违规用地。

村落内民居方面，民居的所有权大多属于村民，而民居所在宅基地涉及了集体的所有权，村民的使用权和村民作为集体经济组织成员的资格权。对民居进行修复和改造时，法律服务应侧重于帮助村委会建立政府部门与村民、项目公司的公私合作伙伴关系，做好租赁或购买民居所有权、宅基地使用权，进行改造、修缮，并发展餐饮、民宿、纪念品商铺、物业、搬运等服务业务，同时在资格权与土地所有权分置下，做好村民资格权所对应的社会保障及福利的合同規范、程序规范等工作。

（2）村民就业参与项目发展的法律服务

在特色村落的特色产业发展及基础设施维护运营中，保障村民的参与度是重中之重，保障村民参与，特色村落中本身的第一、二、三产业的融合以及村民安居乐业才是特色村落可持续发展的根本。村民就业参与项目发展中的法律服务要重点做好帮助村委会进行调研调查，以及代理村民与项目公司就业和用工方面的谈判，参与协商、制定、审查合同，做好合同设计和签订程序把关，做好土地经营权和宅基地使用权流转之后的股权划分、权益分配等方面合同签订和落实程序合法性服务。做好村委会与项目公司在村民用工、劳务服务方面的整体谈判服务和合同签订服务。

（3）充分发挥律师调解作用，保障项目顺利实施

在项目建设、运营的过程中，充分发挥律师的调解作用，把各种矛盾解决在萌芽状态，合理解决纠纷，防止矛盾扩大，保障项目顺利实施，同时维护乡村熟人社会的和谐稳定。

（三）法律服务的长效机制建设

（1）加强村干部的法律意识培育，防范违法风险

通过定期培训、日常咨询、座谈谈话等方式，引导村干部增强法律意识，树立正确的权利义务观念，依法办事。加强法治警示教育，帮助村干部提高法律风险意识，避免出现权力寻租等恶性现象。

（2）加强村民的长期普法工作，塑造美好乡风

帮助村委会审核、修订村委会章程、村规民约，定期举办法治宣传活动，通过让群众身边事说法，普及日常法律知识，结合劳动争议、劳务争议、婚姻家庭、医疗纠纷、民间借贷等农民关心的热点问题，进行社会主义法治意识教育，同时做好社会主义法治文化的传播，让法治文化促进乡风文明。

【参考文献】

[1]《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》

[2]《中国共产党农村基层组织工作条例》

[3]《习近平新时代中国特色社会主义学习纲要》