摘 要 改革开放以来，我国经济取得了突飞猛进的发展，随之而来的就是环境问题集中式地爆发增长，环境污染和生态破坏日益嚴重。2017年6月27日民事诉讼法和行政诉讼法的修订，明确了检察机关提起公益诉讼的地位。环境损害鉴定评估是公益诉讼中至关重要的技术环节，直接影响公益诉讼开展的效果。我国的环境损害鉴定评估制度的研究与实践都处于初期阶段，在法律制度、工作机制和技术规则方面的规定均不完善。因此，在我国开展环境损害鉴定评估工作，应当结合我国环境损害现状，广泛吸收国外先进的技术和规范，从而探索适合我国的环境损害鉴定评估工作路径。

关键词 环境损害 评估 规则

作者简介：李丽娟，河南检察职业学院，讲师，主要从事法律相关教学研究工作。

中图分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.115

一、美国环境损害评估规则

作为世界经济大国之一，美国通过大量案例工作经验的积累，已经建立了一整套完整的环境损害鉴定评估制度，形成了完备的环境损害赔偿立法体系，首次采用替代等值分析法来计算生态恢复到基线状态之前的“期间损失”。

在美国，自然资源受托人是自然资源损害评估活动的主要参与者，它是一定管辖范围内公共利益的代表，损害的评估与恢复、行使起诉权和与责任方协商是自然资源受托人主要的职责。美国分别在《综合环境反应、赔偿与责任法》和《石油污染法》中规定了两套不同的环境损害评估规则。

美国内政部颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》通过对受损害自然资源的使用价值损失进行货币价值认定，确定最终的损害赔偿金。在这部法律中，自然资源损害评估共包括四个阶段：预评估期、评估计划期、评估期和后评估期。

1. 预评估期。在这一阶段，疑似环境损害案件发生后，有关机构或者人将事件通知自然资源受托人的同时，对处于危险状态的资源和服务采取必要的应急行动和进行必要的取样试验。

2. 评估计划期。经过预评估期，如果初步判定需要进行损害评估，那么受托人可以从《综合环境反应、赔偿与责任法》中规定的A类程序（对现场比较简单的时间套用已有的计算机模型制定评估计划）和B类程序（根据确定的损害、量化的损害以及损害赔偿金的确定选用合适的替代方法）中选择合适的评估类型，当然，对于选择何种程序，受托人必须说明理由。

3. 评估期。这是评估的执行阶段。尤其是B类评估，受托人需要确定损害结果与事故之间是否存在因果关系，因果关系一旦确定，通过计算受损害的资源和服务相对于基线状态的减少数量和质量确定自然资源损害的损害赔偿金。损害赔偿金的使用不仅需要补偿受损害的资源以及生态服务的成本，而且需要补偿公众在资源恢复期间失去的服务。通常，受托人在确定损害赔偿金时，会准备多个恢复资源的方案作为备选方案，最后再从中选择最优方案并公之于众。

4. 后评估期。这一阶段，根据选择的最优方案，受托人应该编写评估报告，并将报告作为附件放在给责任方的提交赔偿保证金的书面要求中。受托人在赔偿保证金到账后再制定恢复计划。

《石油污染法》规定的损害评估程序侧重于受损害的自然资源和服务恢复到基线状态产生的实际成本的计算，不包括《综合环境反应、赔偿与责任法》中规定的公众在资源恢复期间失去服务的可补偿性价值。在这部法律中，自然资源损害评估分为三个阶段：预评估期、恢复计划期和恢复实施期。

1. 预评估期。此阶段首先要确定受托人对事故是否有管辖权。接下来的工作主要是收集分析与事故相关的各种数据，综合评定是否需要进行恢复工作。

2. 恢复计划期。对事故造成的损害进行量化后，与基线进行对比，确立合理的替代恢复方案，在主要恢复和补偿性恢复两种方法中选择一个优先的替代恢复方法，并将选择的恢复方法指定到恢复计划草案中，草案参考公众的意见后，最终确定恢复计划。

3. 恢复实施期。根据制定的最终恢复计划，受托人给责任方发放书面缴款通知。

二、欧盟环境损害评估规则

欧盟环境损害评估制度虽然很多方面都是借鉴美国经验，但是在评估程序和方法方面形成了一套自己的方案。当事故发生后，一般要经过五个环节的工作对损害进行评估。首先，整合可用数据为后面的等值分析提供依据，并且初步确定环境损害的程度和范围。根据前述获得的数据确定修复替代方法的类型和评估的规模。其次，确定和量化损害。结合第一步取得的表面数据，进一步认定潜在的环境和服务损害，进而建立事故地损失模型以及探明事故原因，确定事故与损害之间的因果关系。量化损害阶段除了要做一些常规的评估外，还应该计算期间损失。期间损失的计算是以受损害地区每年第一次发生损害时到恢复资源或服务到基线状态期间资源或服务的损失程度为期间进行评估，以一年为期限将损害程度相加并贴现，得出总现值。其中用到的不同等值分析法主要有生态等值分析法、资源等值分析法和价值等值分析法。再次，对依照不同的等值分析法计算出的服务增益进行评估，从而确定备选方案。再次，利用资源等值法按比例估算损害规模，具体计算方法是计算出每单位贷项，在套用平衡公式，用每单位贷项除以总现值就可以得出应该修复的损害规模。最后，经过以上一系列的努力，编制修复计划，并定期进行监测，接受公众的审查。

三、意大利环境损害评估规则

意大利环境损害评估制度侧重环境污染案件的预防、报告和评估修复等环节的设计，就评估程序和方法而言，意大利主要是依据意大利环境保护与研究院（ISPRA）的前身APAT于2006年发布的《环境损害修复手册》。具体的操作程序包括以下几个阶段：

1. 针对环境污染事件进行初步调查，确定是否需要进入评估程序，同时对现场采取保护和紧急处理措施。

2. 对需要进入评估程序的环境损害事件进行定性分析，分类处理，以便确定环境损害的广度范围，进而通过定量分析，通过分析得来的数据确定环境损害的深度范围，最终实现损害的量化，为以后的环境修复奠定基础。在这个过程中，量化和评估的主要工具是矩阵方法。

3. 根据步骤2得出的数据，建立针对不同类型环境资源的损害修复时间表，包括环境恢复的过渡期间，以及确定哪些资源永久损害，以便选择合适的补救方法。

意大利有关环境预防和修复的法律规定的很完善，不仅规定了预防阶段的措施，而且对修复阶段经营者和主管当局各自的权利和义务也都有详细的规定，并且对紧急性事故，制定了“一揽子”计划。

四、俄罗斯的生态损害评估体系

俄罗斯的生态损害评估体系侧重于保护生态价值，从规定完善的生态损害赔偿法律体系到建立国家生态鉴定和社会生态鉴定两套体鉴定体系，构建完善的生态损害评估体系。

1993年12月12日通过的《俄罗斯联邦宪法》已经明确规定俄罗斯联邦公民享有生态权利，即通过国家根本法来确立公民的生态权利。以此权利为基础，建立生态损害赔偿责任认定制度，主要包括生态损害行为、生态损害结果、行为与结果间的因果关系等要件。俄罗斯的生态鉴定体系侧重于事前预防，其中国际生态鉴定分为联邦级国家生态鉴定和联邦主体级国家生态鉴定，主要是专门国家生态鉴定机关对国家级的经济活动和其他活动项目依法进行生态鉴定，这类鉴定很多情况下会对邻国自然环境造成影响，或者是需要邻国自然客体的配合。社会生态鉴定的活动主要是由按照法定程序进行了社会登记的社会团体来实施的。根据《国家生态鉴定条例》《国家生态鉴定程序条例》等规定来开展鉴定活动，进而达到保护自然环境的目的。

五、日本环境损害赔偿制度

日本的環境损害赔偿侧重于对人身健康损害进行全面救济，据此目的设立了独具特色的公害健康被害行政给付制度，给付主要是通过设立专门的基金会来完成。

日本的生态法律体系主要是通过对不同领域的环境法律关系的调整而建立的。比如：有关大气污染治理的法律有《大气污染防治法》《电气事业法》和《煤气事业法》等;有关防止海洋污染的法律有《濑户内海环境保护特别措施法》何《关于防止海洋污染及海上灾害的法律》;有关水污染防控的法律有《湖沼水质保全特别措施法》等。

日本的公害健康损害行政补偿制度带有明显的行政性质，但是由于它可以给受害者迅速、及时的救济，所以经常被用在损害赔偿民事司法程序中，即用行政手段来解决民事责任问题。日本认定公害健康受到损害的机构是中央公害调整委员会以及各都道、府、县公害审查委员会。受害者主要是包括遭受大气污染有哮喘、肺气肿等慢性病的患者和因遭受水污染而患有水俣病、痛痛病的患者。

六、中国的环境损害鉴定评估制度

我国现阶段的环境污染损害鉴定评估机构归属于不同的行政部门，采用不同的技术方法，规则不统一，并且他们的业务多集中在环境污染给人身或者直接财产造成的损失，对于环境污染给环境本身功能损害或者损失的评估基本不涉及。因此，我国的环境损害鉴定评估尚处于探索阶段，很多技术规则尚待制定，工作机制的专门化、职业化也尚待推进。

我国环境损害鉴定评估制度实践中存在以下几个问题：

1.鉴定机构鉴定能力不足。现有的专门司法鉴定机构即使在某一方面的鉴定具有权威性，但是在其他方面的能力就稍显不足，而环境损害问题往往不是单方面的检测就能分析清楚的，经常出现学科之间的交叉和重叠。

2.不同鉴定机构对同一损害进行鉴定的标准、方法不统一，造成鉴定结论往往大相径庭。

3.现有的鉴定业务主要侧重于某一项或者某几项业务，但是对比较综合的鉴定对象缺乏综合性的业务能力。

4.鉴定行业自律性差，由于没有鉴定任务强制性，所以出现鉴定机构在接受鉴定业务时挑肥拣瘦，不愿意承担棘手的鉴定评估业务，并且由于对鉴定费用没有统一的要求，导致有些鉴定机构根据不同费用给出不同结果，严重影响结果的客观性。

5.环境损害的鉴定不同于一般的司法鉴定，损害的相关证据固定往往具有时效性，随着时间的推移证据容易灭失，所以鉴定时间的把握就尤其重要。然而，目前由于我国缺乏法律明确规定的鉴定时间限制，所以经常导致鉴定评估时间滞后。

6.由于环境损害鉴定评估需要高级技术人员才能完成，所以一般情况下，评估费用通常很高，而且经常是环境受害者提前垫支，因此对受害者来说，巨额的鉴定费用是沉重的负担。

我国环境损害鉴定评估制度的建设可以借鉴国外环境损害鉴定评估规则，从环境法律制度、统一鉴定标准、管理机构、修复机制和技术方法等方面建立起完善的环境损害鉴定评估制度。

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