摘 要 行政裁决在解决纠纷方面具有诸多优势，为充分发挥行政裁决的功能与作用，本文认为应该赋予行政裁决终局性的法律效力，并就终局性行政裁决的制度设计及如何对行政裁决加以监督展开制度层面的探讨。

关键词 行政裁决 终局性 监督 制度

作者简介：陈朝晖，浙江省宁波市人民检察院公益诉讼部四级高级检察官，研究方向：公益诉讼、诉讼法学及检察实务工作。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.012

党的十八届四中全会提出：“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2018年12月31日，中办、国办印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（下简称《意见》）。这为进一步做好行政裁决工作提供了政策上的指引。相比于诉讼，行政裁决在解决纠纷方面具有许多优势，探索创新行政裁决制度，充分发挥其功能与作用，值得深入研究。

一、 行政裁决制度的近况与现状

考察我国的政治史不难发现，行政权一直在社会管理与治理中发挥着主导的作用，行政机关也历来在自然地承担着处理民众纠纷的职能。这种职能作用体现在现代、当代行政管理中，一个明显的表现形式就是行政机关以行政裁决的方式处理与其管理职能相关的民事纠纷。在我国现今社会中，行政裁决作为政府的职能之一，在社会法治化过程中发挥着不可或缺的作用。但是，与对行政裁决工作日益提高的要求相比，行政裁决工作的现状却是：行政裁决制度在各个行政领域的发展不平衡;在行政法治日趋完善的进程中，行政裁决制度的发展甚至出现不见扩展反呈萎缩的迹象。例如，1989年发布的《环境保护法》第 41 条规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。而2014年修订后的环境保护法则没有类似的规定。

二、行政裁决的性质探讨

行政裁決是一种什么行为？最近几十年来，关于行政裁决性质的认识，是有一个过程的。笔者发现，我国许多关于行政裁决的规定产生于20世纪80年代，在1990年行政诉讼法发布实施之前，涉及行政裁决的相关诉讼被作为民事诉讼对待， 在1990年行政诉讼法施行后，尽管存在理论上的争议，但从实际规定上来看，对行政裁决的诉讼救济是转向于采用行政诉讼的方式进行了。 也就是说，实际上是把行政裁决看成是一种具体行政行为了。现在的主流观点，也是把行政裁决作为具体行政行为来看待。对此观点，笔者认为虽然从表面上看有助于明确行政裁决的法律属性与法律效力，但是从实际效果上来看，收到的却并非是一种积极的、促进性的效果。究其原因，笔者认为，这既与现行行政裁决制度下，作出行政裁决的行政机关可能会经常性地面临被诉的风险与负担有关，也与行政裁决基本上不具有终局性的效力从而影响到当事人申请行政裁决的积极性以及影响到行政机关作出行政裁决的积极性有关。为了减少成为行政诉讼被告的风险，也为了避开行政裁决并不具有终局的效力、裁决了也还是可能起不到实际作用的这样一种尴尬境地，行政裁决的适用日益减少、行政裁决制度规定渐显萎缩也就在所难免了。

那么，如何提高行政机关进行行政裁决的积极性，发挥好行政裁决制度应有的作用与功能呢？笔者认为，取消行政裁决的可诉性，赋予行政裁决终局性的法律效力不失为一种解决之道。

行政裁决具备有终局性法律效力的条件：

（一）行政裁决特点赋予行政裁决成为终局性的自然属性

研究行政裁决的特点，有助于更好地认识行政裁决的属性。行政裁决具有如下的特点：

1.专业性与专门化。一是行政裁决所要解决的纠纷中所涉及到的争议事项往往具有很强的专业性。二是作行政裁决的部门及其工作人员熟悉所需要裁断的纠纷涉及的相关专业知识，具有相关专业领域丰富的知识与解决实际问题的经验，熟悉并理解、了解相关纠纷所涉的事实与法律问题。

2.公正性与高效化。行政裁决的效率与公平不是对立的。行政裁决具有运行效率高的明显优势。但是，有的观点认为行政裁决的优点在于其高效，司法裁判的优点在于公正性。对此，笔者不敢苟同。这种观点，隐含着的深层意思实际上是把公正与高效人为地、生硬地对立起来了。笔者认为，公正与高效并不矛盾，做到既公正又高效完全是可以的。行政裁决裁断的是与行政管理工作密切相关的纠纷，由于与工作密切相关，这就成就了行政裁决高效的基础;同时，由于作裁决的主体基于与行政工作的相关性对所需裁决的事项就会有相当的了解与知悉，进行处理时自然得心应手，高效快捷;此外，行政机关在与其行政管理活动密切相关的领域，就当事人之间的纠纷进行裁决，避免了当事人为解决纠纷而去寻求另外部门的裁断。由此使得行政裁决具备相比于诉讼更具高效率的优势，从而形成了行政裁决的效率。公正，则是秉持客观、公平的态度与处断方式，依照事实和法律，不偏不倚地作出裁决。公正，是一种处理问题所秉持的观念。这并不天然地会与行政裁决的效率形成对立。行政裁决完全可以把公正与高效很好地结合起来，做到既公正又高效。

3.便捷性。行政裁决解决纠纷直接、关联、专业，具有便捷性。当然，便捷并非简化，同样需要程序上与实体上的完整、准确、严谨。行政机关在其关联密切的领域处理与行政职能相关的纠纷，既有利于矛盾纠纷的便捷解决，也有利于为以诉讼途径解决纠纷起到分流作用，从一定程度上缓解法院诉讼案件日趋增多的压力。

（二）行政裁决可以具有终局性的司法属性

对于行政裁决的属性问题，现在理论界有着不同的认识。有的认为行政裁决属于一种具体的行政行为。这是关于行政裁决属性的主流观点。有的认为是司法行为或准司法行为。也有观点认为有些行政裁决属于民事行为，虽然持这种观点的日益减少，但在行政诉讼法实施之前，行政裁决一般被视为民事行为。

笔者主张，既然行政裁决是行政机关根据当事人申请依据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为， 那么，这种行为其实就是一种司法意义上的纠纷裁断行为，应该赋予行政裁决以终局性的司法属性。这里，可能会面对这样的质疑：行政裁决是行政机关作出的，那么，行政机关所作出的裁决怎么会有司法属性呢？不得不说这是一个需要解决但又不难解决的问题。笔者认为，这只是一个认识问题而非逻辑问题。解决这个问题的路径，不是逻辑推理的路径，而是需要进行思想上、观念上的转变，即要认识到行政机关也可以具有并履行部分司法职能，行政机关履行部分司法职能与其机关的行政属性是不相悖的。然后，再在实际工作中对行政裁决的司法属性加以规定就可以了。

三、终局性的行政裁决程序设计探要

如果赋予了行政裁决终局性的司法属性，那么，在这样的行政裁决制度设计方面有必要研究解决的问题有：

设计一套完善的行政裁决程序：制定一部行政裁决法无疑是规范行政裁决的最理想选择。完善行政裁决制度，其中应明确：

（一）行政裁决的实施主体

根据《意见》，行政裁决的主体是行政机关。从现有规定来看，有权作出行政裁决的主体种类较多，有一级政府机关，有政府机关中的某个部门，如《土地管理法》第16条规定，人民政府處理有关土地所有权和使用权的争议;《医疗事故处理条例》第 38 条规定，由卫生行政部门处理医疗事故争议;《商标法》第60条规定，根据当事人的请求，可以由工商行政管理部门处理侵犯注册商标专用权纠纷;《专利法》第57条规定，由国务院专利行政部门裁决取得实施强制许可的专利权使用费争议。

笔者认为，在行政部门内设一个专门的机构来负责处理本行政机关条线上的行政裁决事项是个较好的选择。这样，既有利于发挥与待裁决纠纷密切相关的优势，又有利于理顺上下级行政机关之间就裁决所涉程序的履职问题。

（二）行政裁决制度设计中的具体要素分析

1.当事人的申请。这是行政裁决的前提。没有当事人的申请，或只有部分当事人的申请，如部分当事人申请裁决，部分不申请裁决，对这样的情形，不能进行裁决。

2.法律法规的规定。由法律法规对可以被裁决的纠纷类型与范围作出明确规定。

3.科学的裁决程序。设计一套科学合理的裁决程序是至关重要的。可以这样设计：相关纠纷经过行政机关的第一次裁决后，当事人不服裁决的，可以在一定时日内如15日内向作出第一次裁决的行政机关的上一级行政机关申请复裁 。经过复裁后的作出的裁决或者超过了申请复裁期限的初裁决定均为生效的终局性裁决。当事人不服终局性裁决，可以向上一级行政机关申诉，由上一级行政机关对复裁进行核裁，根据事实和法律，或者驳回核裁申请，或者作出核裁决定。经过申诉后，当事人还是不服的，或者受理申诉的行政机关逾期不作出核裁决定的，当事人可以向检察机关申请监督。在申诉或申请监督期间，不影响生效裁决的既定效力。当事人应当履行生效裁决的决定，如果不履行的，可以向人民法院申请执行。

4.行政裁决的监督机制。为确保行政裁决的公正性与正确性，可以设计一套进行救济与监督的相应机制。

其一，行政机关内部的救济与监督。制定对生效的终局性行政裁决的申诉程序。对生效裁决不服的，可以向作出复裁决定的行政机关的上一级行政机关申请核裁，接受核裁申请的行政机关如果认为终局的复裁决定有错误的，可以指令作出复裁决定的行政机关重新作出决定，或者直接决定由本级行政机关审查作出核裁决定，该决定应为终局性决定;接受申请的行政机关如果认为终局的复裁决定没有错误的，作出驳回申请的决定，那么该案的终局裁决仍为原来的那个复裁决定。

其二，检察机关的监督。由检察机关对生效行政裁决的合法性进行监督。当事人可以向检察机关申请对终局性的行政裁决进行监督。检察机关依当事人的申请，对终局性的裁决进行审查。此外，检察机关在履行职责 中发现终局性的行政裁决具有侵害国家利益、社会公共利益情形的，可以在无当事人申请的情况下，依职权主动进行监督。检察机关可以采用如下的监督方式：第一，发核裁检察建议。即建议相应的行政机关对终局性的裁决进行核查。第二，对存在瑕疵情形，但不影响到裁决的实体正确的，向相应的行政机关发纠正违法通知书。第三，对确有错误的终局性行政裁决向对应的相关行政机关提出抗裁。接受抗裁的行政机关必须审查并作出新的裁决，当然这个裁决是维持原来的终局性裁决，还是改变原来的终局性裁决，需要视案件情况的不同来决定了。

其三，其他监督 。如人大监督、群众监督等。

注释：

例如1987年7月31日发布的《最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用<土地管理法>第十三条<森林法>第十四条规定的批复》。

1991年的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第4条、第5条、第7条的规定。在2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中，未明确将行政裁决排除在受案范围之外，行政裁决依然具有可诉性。

杨健燕.行政裁决性质探析[J].公民与法，2010（4）.

《意见》。

这里涉及到对首次裁决不服的处理问题以及对生效的终局性裁决的监督问题，下文详叙。

这里把不服裁决申请上级行政机关处理的，称之为“复裁”。

人民检察院履行职责包括履行法定的侦查、批准逮捕、决定逮捕、审查起诉、诉讼监督、控告检察等职责。

其他监督如人大监督、群众监督等等方式，在这里不展开论述。