智小洋 韦樟清

摘 要：【目的/意义】通过分析供给侧结构性改革背景下社会保险“双降”（降费率、降费基）面临的挑战和固有难题，提出针对性措施以完善社会保险体系的发展。【方法/过程】通过文献研究，结合政府近年出台的降费政策和当前社会保险费率现状，分析社会保险“双降”面臨的挑战。【结果/结论】研究发现，社会保险“双降”后面临养老金收支缺口增大、目标群体错位、基金统筹能力不足等挑战;为此，提出有效扩大参保人群的覆盖面、提高社会保险统筹层次、建立多层次养老保险体系、发展商业保险、精简并归“五险一金”等对策。

关键词：供给侧改革;社会保险“双降”;挑战;对策

中图分类号：F842.6文献标志码：A文章编号：1637-5617（2019）06-0023-05

Abstract： 【Objective/Meaning】By analyzing the challenges and inherent problems faced by the “double reduction” of social insurance under the background of supplyside structural reform， the corresponding measures were put forward to improve the development of social insurance system.【Methods/Procedures】Through literature research， and by combining with the government’s  policy of reducing fees in recent years and the current status of social insurance rates， the challenges facing the “double reduction”of social insurance were analyzed.【Results/Conclusions】The study found that after the “double reduction” of social insurance， there were some challenges such as the increasing gap in pension income and expenditure， dislocation of target groups and insufficient fund pooling capacity. Therefore， some countermeasures were put forward such as effectively expanding the coverage of insured groups， raising the pooling level of social insurance， establishing a multilevel endowment insurance system， developing commercial insurance， and simplifying and regrouping into “five social insurance and one housing fund”.

Key words： supplyside structural reform， “double reduction”of social insurance， challenge， countermeasure

我国社会保险费偏高已经是一个不争的事实，长期以来，政府一直致力于企业降费减负工作。2015年中央经济工作会议提出的供给侧结构性改革中，将“降低社会保险费”作为“降成本”的重要内容，规定自2016年5月起各省基本养老保险单位缴费比例超过20%的，两年内比例降至20%，失业保险两年内降至1%～1.5%。人社部、财政部《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》明确表示，自2018年5月1日起，各省基本养老保险单位缴费比例超过19%的，且基金结余可支付9个月以上的，可阶段性降至19%。2019年4月《降低社会保险费率综合方案》中规定，各地基本养老保险单位缴费比例高于16%的可降至16%，并将继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率。降费方案实施后，养老保险、失业保险、工伤保险3个险种全年累计可减轻社保缴费负担3000多亿。“双降”为我国企业尤其是中小微企业的发展提供了良好的外部环境，减轻了企业的财务负担。但是，“双降”在为企业带来利好的同时，也面临着老龄化所带来的社会保险基金可持续发展的问题。在社保“双降”背景下，如何实现社会保险制度可持续发展成为了当前需要解决的现实问题。

国内对于社会保险费率问题的研究比较充分，根据对现有文献的梳理，主要表现在以下几个方面。（1）关于社会保险费率是否合理的研究。宋晓梧[1]将我国的社会保险费率与世界上175个国家（或地区）进行比较，结论是我国的社会保险缴费水平处于第16位，高于欧洲国家平均水平，与福利国家相当。豆书龙等[2]通过分析福利型、强制储蓄型、社会保险型及其他不同典型代表的国家，认为中国企业的社会保险缴费与其他不同类型国家相比均处于较高水平。路锦非等[3-4]分别利用人口动态精算模型、一般均衡模型测算得出统筹账户养老保险费率调整为15%较为合理。（2）关于社会保险费率过高所带来不利影响的研究。赵静等[5]认为较高的社会保险费率会增加企业和职工的负担，使企业和职工的逃费欠费倾向增强。郑秉文[6]运用拉弗曲线解释了较高的社会保险费率不仅不能带来高收入，反而会对经济增长和企业竞争力产生不利影响，可以通过降费来提高社会保险制度的可持续性。康书隆等[7]通过实证分析认为平均工资的增长改变了低收入者的实际费率，较高的社会保险缴费率会对低收入者造成挤出效应。（3）关于减轻社会保险费的建议。郑秉文等[8-9]认为要使社保降费起到作用应该对社会保险征收体制进行改革，规范征缴，推动社保体制建设。郑秉文等[10-11]认为降低社保费率要要大力发展第二、第三支柱，建立多层次的社会保障体系。同时，郑秉文[12]在分析了“双降”所面临的挑战后认为，在制度外应建立“外汇型”主权养老金，制度内实施延迟退休、扩大个人账户比例等方案。

上述研究通过多视角的分析，对我国基本养老保险费率方面认识较为全面，本文在现有的研究基础之上，对新一轮的社会保险“双降”进行系统分析，并对供给侧结构性改革背景下的社保制度可持续发展提出了相应对策。

1 供给侧结构性改革下社会保险“双降”的诠释

社会保险费率总体偏高是“双降”的基本背景，尤其在当前的经济新常态下，降费前接近40%的总体费率使我国企业成本低的发展优势逐渐丧失。为此，政府积极推动供给侧结构性改革，以降低企业的制度性交易成本，为企业减负。对企业发展来说，社保降费的初衷是降低企业的成本，增强企业的发展空间。而对养老保险可持续性来说，“双降”绝非简单的降低企业的运行成本，背后所涉及的更是社会保障体系的结构性改革。

从供给侧改革角度看，“双降”政策加强了社会对养老保险本质的认识。一方面是成本认识。改革开放以来，随着社会经济的高速发展社保制度应运而生，其发展的动力几乎全部来源于需求侧。人们对保险的认知则是：回报率越高越好。然而，从供给侧视角来看，较高的回报率不单是职工的福利待遇，同样也是企业的发展成本。另一方面是养老保险的收支平衡认识。在养老保险中，一段时期内养老金的支出大于收入时，意味着收不抵支。社保“双降”在一定程度上意味着养老金的收入减少，而由于养老金的支出是刚性的，此时需要对养老保险参数进行调整，以改善制度供给的质量。

从结构性改革角度来看，社保降费具有显著的政策蕴意。一方面，降费是对费率和费基的参数进行调整，在保证职工在职时的工资收入和退休后养老金领取的情况下，社保“双降”是对社保体系长期存在的结构性问题进行的改革;针对企业财务来说，降费也是社会发展中经济体系的结构性问题。另一方面，社保“双降”所涉及的是表面现象，深层次触及的同样是社保体系的结构性改革，仅仅“降费率+降费基”无法保证社保体系的可持续发展，作为“降成本”的重要举措，社保“双降”也可能面临一系列严峻的挑战，故社保“双降”要有长期意识。因此，认真贯彻落实《降低社会保险费率综合方案》和社保改革的战略部署，是实现以社保降费为主的供给侧结构性改革的重要步骤。

总体来说，社保“双降”一方面大幅降低了企业的运行成本，减轻了企业压力，为公平竞争的市场环境创造了有利条件;另一方面也将倒逼社会保险体系的改革和完善，推动社会保障制度的进一步发展。

2 供给侧结构性改革下社会保险“双降”面临的挑战

在供给侧结构性改革背景下，社会保险“双降”并非简单的参数调整和改革，而是在综合考虑降费空间和改革需求后的审慎选择。但是，在实践过程中社会保险降费并不能达到一劳永逸的改革效果，甚至会放大原有社会保险体系的结构性问题。因此，预见降低社会保险费的潜在挑战及风险是完善社会保障体系的重要前提。

2.1 养老保险降费：基金收支缺口扩大，财政压力增加

养老保险作为职工生活保障的重要内容，在社会保险体系中处于核心地位。社会保险“双降”的初衷是降低企业的制度性成本，减轻企业的财务负担，但对于养老保险基金的收支缺口可能扩大。一方面，企业所缴纳的养老保险费用是根据本单位所缴纳的“工资额×费率”的计算所得，而在扩面尚未达到理想效果时，社会保险“双降”将使企业缴纳的养老保险费用减少，使得在保证职工退休后生活质量不受影响的情况下，养老保险基金的收支平衡面临挑战。另一方面，当前我国养老保险基金的收入主要包括以企业缴纳、投资收益、国家补助为主的正常收入;同时也包括以预缴、补缴、清缴为主的非正常收入，其中非正常收入部分约占正常收入的12%，这意味着单纯依靠养老保险的正常收入，养老基金必然带来缺口，而这些缺口大多需依靠国家的财政进行填充。事实上，社会保险费的“双降”所降的是名义费率虚高实际费率的部分，而在实际情况中，企业所缴纳的养老保险费一般按职工工资总额的60%缴纳，这说明在同等情况下社会保险降费也会减少正常的收入，加大财政负担。在中国社科院世界社保研究中心第二次发布的养老金精算报告中，预测未来30年制度赡养率将翻倍，到2050年一个企业在职职工需要赡养一个退休职工，基本养老保险的压力将持续上升。其中养老金的当期结余将在2028年出现赤字并持续增大，累计结余将于2027年达到峰值并在2035年耗尽。而关于企业的缴费水平，精算报告则给出了3个方案，14%的低水平、16%的标准水平、18%的高水平，从当前政府对于降费的方案来看，16%的标准水平与政府决定养老保险费率降至16%相符合;14%的低水平方案则与目前“降费基+降费率”的结果相近似。从收支平衡的时间点来说，在18%的高水平方案中，当期结余出现收不抵支的时间点是2032年，缺口额为1815.8亿元;而到2050年当期的缺口额为10.54万亿元。在低水平的方案中，2025年就会出现收不抵支的状况，当年缺口為1537.3亿元，且随着时间推移缺口不断增大;预期2050年缺口约为12.01万亿元。这反映出，在社会保险“双降”政策实施后，养老基金当期出现缺口的时间点会比“双降”前早7年到来。因此，社会保险降费将会使得养老保险制度在中长期内面临着财务不可持续的挑战，而政府的财政压力也会不断增大。

2.2 失业保险降费：参保群体与失业群体错位

失业保险作为社会保障的一项重要内容，主要是保障劳动者在失业后的生活及再就业。降费方案中规定，自2019年5月1日起阶段性降低失业保险费。当前我国失业保险基金累积结余较多，截至2014年，我国失业保险基金累积结余4451.5亿元，当期结余765.1亿元，累计结余额是2014年基金支出的7.95倍。这意味着，以现有的结余额，即使失业保险基金不在收入的情况下也够实现将近8年的支出。近年，关于失业保险的费率一直有所调整，2015年2月25日《关于调整失业保险费率有关问题的通知》中规定失业保险费率由3%降到2%。2016年《关于阶段性降低失业保险费率的通知》中规定在失业保险费率为2%的基础上可阶段性降低1%～1.5%，职工个人费率不超过0.5%。2017年9月20日人社部《关于调整失业保险金标准的指导意见》指出“各省要在确保基金可持续前提下，分步实施，循序渐进，逐步将失业保险金标准提高到最低工资标准的90%”。而2019年《降低社会保险率综合方案》中规定，由2019年5月1日起，失业保险费率为1%的省份，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日。从近年的连续降低失业保险费看，降费空间依然存在，失业保险基金结余率较高，实际上反映出失业保险的参保人群和失业人群发生了错位。在《失业保险条例》中规定将事业单位职工、城镇符合条件的人员和农民工纳入范围，市场上失业高发群体却被失业保险制度排除在外，如非事业、非国有企业人员，以及就业和劳动关系较灵活的非正规就业人员，而失业较少的公务员、事业单位人员几乎全部覆盖。据调查显示，2015年我国城镇失业人数登记为966万，其中仅有25%的人员享受了失业保险待遇，75%的人员未被制度覆盖。这也客观反映出参保的群体与失业的群体发生错位的现象。

2.3 工伤及生育保险降费：基金统筹能力不足

工伤保险和生育保险作为保障劳动者合法权益的保险制度，是社会保障体系中的重要组成部分。2015年7月22日人社部、财政部《关于调整工伤保险费率政策的通知》自2015年10月1日起根据行业差别确定工伤保险费率及其档次，平均费率从1%降至0.75%，同时根据单位的工伤发生率对其进行上浮和下调。2015年7月27日人社部、财政部《关于适当降低生育保险费率的通知》规定，“自10月1日起，生育保险基金结余超过9个月的地区，应将生育保险基金费率调整到用人单位职工工资总额的0.5%以内。”2018年4月20日人社部、财政部《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》规定，自2018年5月1日起，在保证总体费率稳定的基础上，工伤保险基金累计结余可支付月数在18（含）至23个月的统筹地区，可以现行费率为基础下调20%;累计结余可支付月数在24个月（含）以上的统筹地区，可以现行费率为基础下调50%。在人口流动加速、外出就业频繁、外地就医比例上升的当下，工伤保险和生育保险的费率下调和基金调整，对社会保险基金的统筹层次提出了更高的要求。但现实情况中，我国的工伤保险和生育保险基金统筹层次尚未达到省级统筹要求，部分地区可能统筹层次更低。这在一定程度上不但限制了社会保险基金的调剂能力，而且阻碍了市场上劳动者的自由流动。因此，工伤和生育保险基金统筹能力的欠缺是二者费率的弹性调节能力不足，未能根据实际情况适时调节保险费率的原因之一。

3 供给侧结构性改革下社会保险“双降”的契机与对策

从前文分析，依据供给侧结构性改革的理念和实践，社会保险“双降”在企业“降成本”的同时也衍生出了新的问题或者原有未解决的问题，这些存在的问题阻碍了社会保险降费的进展，但同时也是社会保障体系结构性改革的良好契机。由此，需要采取相关措施以加强社会保险制度顶层设计，以平衡社会保险“双降”带来的挑战，保障社保体系的可持续发展。

3.1 有效扩大参保人群的覆盖面

随着社会保险体系的改革深化，扩面工作一直有条不紊地推进，但仍有相当一部分群体游离在制度之外。截至2018年底，我国劳动人口为8.97亿，其中，城镇基本养老保险参保人数为4.18亿，城乡居民基本养老保险参保人数为5.24亿。未参保的群体大多为农民工或灵活就业人员，该群体是社保制度扩面的主要对象。针对扩面工作，一方面可以加强宣传保险属性和参保理念，提高该群体的权益观念，让其积极主动的投入到参保工作之中。另一方面，相关部门要做好审核监督工作。由于劳动者流动性强，地位处于弱势，导致部分企业存在偷缴漏缴的行为。对此，政府部门要完善社保稽查审核体系，加强审查工作，加大社保费征缴力度，以保证劳动者的合法权益、增加社保基金的收入。

3.2 提高社会保险统筹层次

据大数法则和统计概率显示，社会保险统筹层次越高，保险基金的互助共济和风险分担的作用越明显。不断提升社会保险基金统筹层次是我国基本养老保险制度发展的必然趋势，从县市级统筹、省级统筹，最终实现全国统筹。但现实情况，我国当前社会保险的统筹层次较低，部分省区养老金尚未省级统筹，医疗保险、工伤保险、失业保险大多还处于县市级统筹程度。因此，提高社会保险整体的统筹层次对于缓解各地区的基金缺口、平缓各地的支付负担、实现地区基金收支平衡以增强抗风险能力具有重要意义。首先，要理清中央和地方各级政府的权责关系，结合实际情况，把握整体调整，这是提高统筹层级的基本前提。其次，要科学优化养老金统筹模式、完善养老金计发办法、升级养老保险管理机构的运作方式和操作流程，避免利益冲突，实现资源高效合理配置，为实现全国统筹奠定基础。

3.3 建立多层次养老保险体系

在社会保险基金面临可持续性挑战时，依靠单一的基本养老保险制度已无法满足职工退休后的生活质量，因此，可以以社会保险“双降”为契机，建立以基本养老保险为主，以职业年金（企业年金）和养老保险个人储蓄为辅的多层次养老保险体系。首先，政府主要做好制度的顶层设计，在第一层次基本养老保险制度中承担兜底的责任，并且通过税收和征缴等手段使企业和个人更多的参与到多层次的养老保险体系建设中。其次，在企业年金方面，可以借鉴西方国家的发展经验，降低要求，简化操作，更好地吸引广大中小企业参与到企业年金制度中来。最后，要增强个人养老保险储蓄能力，可以以降费为契机，完善养老保险个人账户制度，一方面鼓励参保者多缴多得，坐实缴费;另一方面，吸引更多的人参与其中，扩大覆盖面。

3.4 大力发展商业保险

商业保险与社会保险一样，都是社会发展的“稳定器”和经济发展的“助推器”，其本质是一种补偿制度，它是社会保险的必要补充，在社会保障中发挥着重要的辅助作用，同时在一定条件下与社会保险相互促进。商业保险中的人身保险在面对老年、伤残、疾病、死亡等风险时，可以为社会提供养老保险、医疗保险、意外伤害保险，提供基本的生活保障，起着不可忽视的作用。比如医疗机构可以适当引入市场中的商业保险与其合作，对其加以规范管理和监督审核，以减轻政府大包大揽所造成的效率低下、资源浪费的状况。同时充分利用市场在保险基金领域的投资、运营、管理、和资源配置方面的优势作用，积极推动商业保险的发展，完善社会保障体系。

3.5 精简归并“五险一金”

减轻社会保险“双降”的影响，可以简化制度，精简归并“五险一金”。2019年国务院发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》规定：2019年底须将全国的生育保险正式纳入医疗保险，“五险”简化为“四险”，可以照此模式，进一步将工伤保险纳入医疗保险，合并为“三险”。“五险一金”合并的同时，要强化第二支柱养老金，引导家庭养老储蓄与投资、开发市场金融产品，优化理财结构以满足长期的投资需求。通过合并同类、简化名目、协同推进配套改革，以充分体现出制度整合和规模经济的效用优势，既可以实现企业降费的实质性目标，又能合理优化社保制度，提高社会保险制度的可持续性。

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