房军 陈慧 元延芳 田明

摘 要：随着保健食品行业的不断发展，保健食品虚假宣传、非法添加等乱象也时有发生，严重制约了保健食品行业的发展。本文梳理了我国保健食品存在的主要问题及产生的原因，并提出了改进的建议，旨在促进保健食品行业的稳定发展。

关键词：保健食品;行业乱象;产生原因;建议意见

改革开放以来，随着国民经济快速发展，人民生活水平日益提高，人民群众对健康的关注也与日俱增，保健食品行业顺势得到了迅速发展。截至目前，全国保健食品生产企业约2 000家，从业人员达到600多万人，产业规模突破4 000亿元，共批出约16 000个保健食品。随着保健食品市场的不断壮大，一系列问题同样也不断显现，如市场混乱、虚假宣传、非法添加等，特别是针对老年人群，利用保健品骗财问题备受关注。尽管保健食品的相关管理部门经过了多次整顿、治理，乱象仍难以彻底解决。本文通过对保健食品乱象产生的原因进行分析，提出了规范解决保健食品问题的建议。

1 保健食品的行业分析

1.1 保健食品的定位

保健食品隶属于食品的范畴，2015年颁布的《食品安全法》第四章第四节将保健食品与婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品统一归属于特殊食品的类别进行管理[1]。普通食品主要用于充饥饱腹，所有的人都需要依靠普通食品来提供生存所需要的能量，但普通食品不具有调节机体功能的作用;药品主要用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质[2]。保健食品相比于普通食品最大的特点是具有调节机体功能的作用，且需求人群是亚健康人群，通过食用保健食品促使亚健康人群的亚健康身体状态向健康的身体状态转变。相比于是药三分毒的药品，保健食品不具有治疗疾病的作用，而且保健食品是对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。由此可见，保健食品虽属于食品但有别于普通食品，同时保健食品与药品之间同样具有明显的区别。

1.2 保健食品的市場需求

保健食品作为膳食补充剂并非适用于所有消费群体，但是随着生活水平和经济收入的提高，人们对于生活品质的追求也越来越高，从以前的吃饱、吃好已转向吃的营养、吃的健康，保健食品市场在这样的大环境下蓬勃发展。因为不同性别、年龄消费人群的需求各不相同，保健食品的市场呈现出多元化的趋势。面对市场的广阔需求，企业会相应地生产相关产品满足市场需求。

2 保健食品市场存在的问题[3]

目前我国民众对于保健食品的认可度和信任度较低，具有夸大了保健食品行业存在的问题迹象，主要归结于民众对于保健食品的定位不够清晰，具有过高的期待值，同时市场上利用保健食品进行虚假宣传，甚至非法传销，导致民众对保健食品产生反感的情绪，以及保健食品功效声称本身存在的偏差导致行业发展的滞后。

2.1 对保健食品定位的误解

保健食品的概念明确了保健食品的定位，即具有调节机体功能的作用，但不能以治疗疾病为目的。回归到我国传统的中医理论里，最高的医术境界是“不治已病治未病”，意思就是平时注意保养好身体，防范于未然。保健食品的定义与我国传统中医理论核心要义“治未病”不谋而合。然而很多的消费群体对于保健食品的定位并不清楚，认为保健食品具有治疗疾病的作用，同时对健康不具有副作用，这种现象在老年群体中尤为突出。早年间关于老年群体花费大量的资金购买保健食品，过分依赖和神话保健食品的功效，从而耽误了治疗疾病，最后人财两空的报道比比皆是。人们普遍认为保健食品除了价格昂贵和普通食品没有任何区别，这样的报道对保健食品行业的发展起到了负面的宣传作用。如果消费者能客观地认识保健食品作为膳食补充剂的定位，不夸大宣传其功效，便能理性消费保健食品，同时对以保健食品作为媒介的非法宣传和传销行为能够自觉抵制。

2.2 保健食品非法经营和虚假宣传的现象

除了消费者对保健食品定位的误解外，保健食品在生产、销售环节也存在一定的问题，目前保健食品行业种种乱象产生的主要原因是保健食品行业存在非法经营和虚假宣传的现象。但是根据保健食品监管部门对于已批准的保健食品进行抽检，合格率均达到了95%以上。非法经营和虚假宣传的现象主要表现在未获批文的产品盗用合法商品的批文进行生产，不仅影响正规产品的信誉同时对保健食品行业也带来潜在的危害;已获批文的商家为了利益最大化，在生产过程中违法添加，以假乱真，降低了生产成本的同时影响了商品本身的安全性和功效性;部分厂家利用保健食品具有调节机体功能的作用，大肆宣传其功效，甚至与疾病的治疗相关联进行宣传，误导消费者对保健食品概念的认识;有些非法集团以保健食品为媒介，利用大众的信任，诱导民众开展传销等非法活动等。造成上述现象主要归结以下两点原因：一是企业诚信守法意识薄弱，从业人员素质低下，甚至在暴利驱使下故意违法宣传、违法添加。二是监管难以到位，这里面又有法规和监管手段局限性问题，特别是在一些擦边球式的新型营销模式下，监管往往难以发现问题;发现问题又难以依法依规量罪定罚;即便罚了，多数情况下处罚力度相对于其巨额获利而言微不足道，难以对不法商家构成震慑，违法成本低。因此，政府部门几乎年年组织开展保健食品专项整治，集中打击保健食品违法违规行为，但效果却不佳。

2.3 保健食品功效声称的偏差

上述两点的确是保健食品乱象的重要原因，但并非问题的根本。产生保健食品乱象的根源问题在于保健食品与生俱来的功效声称偏差。对于保健食品的功效声称，业界一致认为，保健食品功能在于保健而不是治疗，必须与药、与疗效严格区分。但从法规制度设计上，却使保健食品偏离了这一定位。原国家卫生部2003年发布的《保健食品检验与评价技术规范》（2003年版），此规范是保健食品赖以生存的技术依据，可谓保健食品行业的“圣经”。该规范明确了保健食品有27种功效，即（1）增强免疫力;（2）辅助降血脂;（3）辅助降血糖;（4）抗氧化;（5）辅助改善记忆;（6）缓解视疲劳;（7）促进排铅;（8）清咽;（9）辅助降血压;（10）改善睡眠;（11）促进泌乳;（12）缓解体力疲劳;（13）提高缺氧耐受力;（14）对辐射危害有辅助保护功能;（15）减肥;（16）改善生长发育;（17）增加骨密度;（18）改善营养性贫血;（19）对化学性肝损伤的辅助保护作用;（20）祛痤疮;（21）祛黄褐斑;（22）改善皮肤水分;（23）改善皮肤油分;（24）调节肠道菌群;（25）促进消化;（26）通便;（27）对胃粘膜损伤有辅助保护功能。保健食品围绕上述功效进行的宣称、宣传，已很难界定哪些是符合保健食品的宣传，哪些是违法夸大或疗效宣传，这也是很多监管中发现问题却定不了性的常见原因;即便是监管者严格禁止使用“疗效”“治疗”等字样，避开这些禁用语后的宣传宣称也足以让消费者感受到满满的“疗效”;而企业为了追求上述功效，开始违法添加一些药物成分或非食品原料物质。通过这27种功效可以看出，保健食品功能与药、与疗效的界限已经非常模糊，保健食品的理论定位和法规定位出现了背离。一方面，保健食品不允许宣称疗效，而另一方面，法规所定义的保健食品功效又支持有类似疗效的宣称，这种矛盾定位正是保健食品乱象的根本原因。

3 保健食品行业规范的建议和意见

我国“药食同源”文化源远流长，将中药加入到日常饮食中也有千年历史。目前我国的保健食品绝大多数都是基于中药理论的保健食品，同时运用现代的科学技术提高产品的竞争力。随着科学技术的发展，运用中医的辨证理论开发保健食品必定将为保健食品的行业带来生机，促使其蓬勃发展。但是针对目前保健食品行业存在的种种问题必须对症下药才能使保健食品行业沿着期望的轨道发展[4]。

3.1 通过信息对称促使民众感知保健食品安全治理的成效

上述提到民眾对保健食品定位的不清晰，这主要归结于当前监管部门与民众对保健食品行业相关信息的发布和接收不对称。通过问卷调查的方式发现，能准确地界定保健食品定位的消费者不足1/3，更多的消费者受到不良商家宣传的影响，不能正确认识保健食品，同时消费者对于政府监管部门针对保健食品行业的规范所做的工作并不了解，如2017年7月13日原国家食品药品监督管理总局发布了《国务院食品安全办等9部门关于印发食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案的通知》，将对保健食品行业存在的问题进行持续整改，整治办自成立以来定期进行暗访，对保健食品行业的净化起到了积极的作用，但是很少有消费者了解国家对于保健食品市场整顿的决心和魄力，民众对于政府工作的满意度一直较低。建议利用现在发达的媒体传播方式，行业协会和企业将政府监管部门的相关政策及监管情况通过科普的方式推送给消费者，如通过“互联网+”的平台制作通俗易懂的视频传播;发送科普短信给每一位消费者;社区、单位、学校定期邀请监管部门的专业人员进行保健食品相关知识的介绍等。同时政府部门也应当通过有效的途径将保健食品相关的政策法规公之于众，让民众及时获取政策和监管信息，提高民众对政府工作的满意度，增强民众对保健食品行业的信心，从而推进保健食品行业向光明的方向发展。

3.2 落实保健食品企业自主责任，规范企业生产

《食品安全法》规定食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。全面履行食品安全主体责任是食品企业法定义务，是保障食品安全之根本。保健食品因其特殊的属性与普通食品相比往往具有较高的经济价值，这也导致许多的商家为了追求经济价值而违法添加、虚假宣传等。从保健食品生产的源头入手净化保健食品生产是保障保健食品行业有序发展的基础。建议保健食品企业完善保健食品安全组织管理、从业人员管理、进货管理、原材料及产品贮存、生产过程管理、产品检验、不安全食品处置、食品安全追溯、食品安全风险自查等全生产链制度。明确食品生产企业主要负责人为食品安全第一责任人，对本企业的食品安全工作全面负责。定期对企业的员工进行业务能力的培训，严格把控生产过程及事前事后每一个环节，同时建立严格的奖惩制度，对于违反操作的员工进行严格的处理。

3.3 保健食品监管部门应该厘清保健食品功效声称

要解决保健食品的乱象，必须从其解决其定位入手。保健食品可粗略分为两大类，一类是以现代营养理论为基础的膳食营养补充剂，代表产品为各类维生素食品;另一类是以传统中医理论为基础的以药食同源的中草药为主要成分的保健食品。

对于第一类产品，国际上比较普遍，管理也类似，相对比较正规。对其管理首先将其从27类功效中脱离出来，对这类产品的功效就定位在“补充营养”，其宣称仅限于补充某类营养物质，不得再围绕27种功能进行宣称。

对于第二类产品，应该说脱胎于我国的中医传统文化，但其功效定位却又被框定在现代医学理论范畴内。对这类产品的解决之策就是要让其“回归中医理论”。中医理论中有体质一说，体质禀受于先天，调养与后天，是在生长发育过程中所形成的形态结构、生理功能和心理状态等与自然、社会环境相适应的人体个性特征。国医大师王琦在对传统中医学理论研究基础上，进一步提出了“九种体质学说”，“亿万苍生，九种体质，人各有质，体病相关;体质平和，健康之源，体质偏颇，百病之因”。该学说将体质分为九种，即平和体质、阳虚体质、阴虚体质、气虚体质、痰湿体质、湿热体质、血瘀体质、气郁体质、特禀体质等。这九种体质当中，除了“平和”体质是健康的，其余八种均是“偏颇”体质，属于亚健康，对于某类疾病均有一定易感性。而中医养生保健的目的正是要调理这些“偏颇”体质归于平和。同时，该学说已经建立起来了比较完善的体制辨识评价方法。这一理论已被国家卫生部门采纳，并应用于疾病预防领域。原卫生部印发的《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》和《城乡居民健康档案管理服务规范》要求，将居民体质辨识纳入基本公共卫生服务范畴，体质辨识结果记录入城乡居民健康档案。因此，对于第二类保健食品管理对策，即是在“九种体质学说”基础上，从调理“偏颇”体质的角度出发重新定义其功效定位。保健食品研发目的及宣称均要围绕调理“偏颇”体质进行。这既可使保健食品回归传统中医理论，找准调节亚健康状态的定位，也可解决违法宣称问题。同时，在现有的体质辨识评价方法基础上，也可以较容易地研究出此类保健食品的功效评价方法。

总体而言，国家对于保健食品治理的决心坚如磬石，我国保健食品的监管工作也日趋完善，但是保健食品本身存在的问题以及行业的风气急需要解决和整治，只有从源头上解决了问题才能迎来保健食品行业的春天。

参考文献

[1]中华人民共和国食品安全法（主席令第21号）.2015.

[2]中华人民共和国药品管理法（2015年修正）.2015.

[3]刘晶晶.我国保健食品监管研究[D].上海：上海师范大学，2018.

[4]白鸿，叶祖光.中医药与保健食品的关联性探讨[J].中国中医药信息杂志，2011，18（3）：9-11.

[5]刘静，刘伟，张学博.我国保健食品现状、监管历史沿革及主要管理措施[J].中国食物与营养，2018，24（7）：5-8.

[6]田明，元延芳.“互联网+”背景下完善保健食品注册备案工作的探索[J].中国食物与营养，2018，24（7）：9-12.

Abstract：With the continuous development of the healthy food industry，the false publicity and illegal addition of healthy foods have also occurred from time to time，which seriously restricts the development of the healthy food industry.This paper sorted out the main problems and causes of health foods in China，and proposed improvements to promote the stable development of the healthy food industry.

Keywords：healthy food;industry chaos;cause;suggestion

（责任编辑 唐建敏）