宋国涛

摘要：我国《土地管理法》《城乡规划法》等多部行政法律法规都规定了“责令限期拆除”的行为类型，这一行政活动已经成为行政主体广泛运用的一种行政管理手段。这一行为的性质界定不仅关系到执法主体如何适用法律，而且涉及到行为相对人如何寻求法律救济，因此，如何认定“责令限期拆除”行为的性质就成为执法和司法关注的共同问题。当前，学者对“责令限期拆除”行为性质的认识存在行政处罚说、行政强制说、行政强制执行前的告知程序说等多种观点。通过着重分析《土地管理法》第八十三条的规定，提出该条规定的“责令限期拆除”性质属于行政处罚，并从行政处罚的法定种类、法律条文的解释方法、行为所处的行政行为阶段等进行分析论证。

关键词：责令限期拆除;性质;行政处罚;《土地管理法》

我国土地管理、城乡规划、防洪、环境保护等领域多部行政法律法规都规定了责令限期拆除的行政活动，这是行政主体运用较为普遍且惯常的一种行政管理手段。但行政执法、司法实践中对这一行政行为性质的认识存在很大争议，至少存在着行政处罚说、行政强制说、行政强制执行前的告知程序说、行政命令说等多种观点，因此，需要结合具体领域的法律规范对这一行为进行性质厘清。《土地管理法》（2004年修正）第八十三条明确规定了责令限期拆除的行政手段，对其性质的认定不仅关系到行政相对人如何选择救济途径，而且涉及土地行政主管部门如何适用法律的问题，还是行政复议和行政审判中审查这一行为合法性所关注的共性问题。以下从多个角度进行分析探讨。

一、责令限期拆除的性质：行政处罚法定种类角度的分析

行政处罚的种类法定是我国行政处罚制度的基本原则。对此，我国《行政处罚法》（2017年修正）第八条，在明确列举规定了警告、罚款、没收違法所得与没收非法财物等六类行政处罚类型外，还规定了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的概括性处罚行为类型。虽然我国《土地管理法》（2004年修正）第八十三条规定的土地管理部门作出的“责令限期拆除”并非上述行政处罚种类，但《土地管理法》是我国全国人民代表大会常务委员会制定并通过的土地管理领域的基本法律，其第八十三条明确规定，土地行政主管部门对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的违法建设单位或个人有权作出“责令限期拆除的行政处罚决定”，并规定相对人不服该决定的可以依法向法院提起诉讼，完全符合法律规定的其他行政处罚的类型。对此，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第四条对国土资源行政处罚种类的列举规定中也明确“限期拆除”属于行政处罚。该部门规章是国家土地最高主管机关依法颁布的规范性文件，其对这一行为的性质认定更为接近立法本意，也更具有权威性。因此，将土地行政主管部门依据该条规定所作“责令限期拆除”决定认定为行政处罚，具有明确的法律规范依据。

二、责令限期拆除的性质：法律的文意与体系解释的视角

对责令限期拆除性质的认识还可以从《土地管理法》第八十三条规定解释的方法角度进行。关于法律解释的方法，我国多数学者认为法律解释的一般方法包括语义解释、体系解释、历史解释等。其中，语义解释又称语法解释、文意解释，指按照法律条文的文字和语法去理解其含义;而体系解释又称逻辑解释、系统解释等，指按照一个法条在规范性文件中与其他相关法条的联系去理解其含义。

首先，从文义解释的角度看，《土地管理法》第八十三条规定，“（土地行政主管部门）依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除”;同时，又明确规定，“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，即明确规定了土地行政主管部门有权对具备上述违法行为的相对人作出“责令限期拆除”的决定，明确表达了这一决定属于行政处罚的条文含义。

其次，从体系解释的角度看，《土地管理法》第八十三条中规定的“责令限期拆除”的性质需要结合相关法律规定来理解。《土地管理法》（2004年修正）第二条第三款和第三条分别规定了任何单位和个人不得侵占土地，以及各级人民政府应当采取措施制止非法占用土地行为的规则。而第八十三条属于该法的“第七章法律责任”部分，是全面规定违法行为应当承担何种法律责任的内容。其中明确规定土地行政主管部门要对“在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的”违法行为依照该法规定作出“责令限期拆除”。这明显是对违法建设的单位或个人所实施违法行为设定的法律责任，结合该条对这种行为的定性规定，应当将“责令限期拆除”决定作为行政处罚看待。同时，从与《行政强制法》关于行政强制执行的程序衔接角度看，根据《行政强制法》第三十四条和第五十三条的规定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的具有行政强制执行权的行政机关可依法强制执行或申请人民法院强制执行。而该法第三十五条和三十七条又明确规定，行政机关在作出强制执行决定前应当依法履行催告义务，即催告行政相对人履行行政决定所设定的法律责任或义务。回到《土地管理法》第八十三条的规定逻辑来看，只有行政机关作出相应的行政决定，设定相对人的法律责任或义务后，才能产生履行及不履行后的强制执行问题，即责令限期拆除决定是行政机关或人民法院强制执行拆除违法建筑或其他设施的基础行为。而该条规定的“责令限期拆除”无疑是针对相对人违法行为作出的最终处罚决定，是引起行政强制执行的基础决定，若相对人在规定期限内不履行，又未在法定期限内向法院起诉的，才会引发行政强制执行的程序。

三、责令限期拆除的性质：对相对人影响程度及效力的向度

土地行政主管部门依据《土地管理法》第八十三条规定作出的“责令限期拆除”决定，针对的是建设单位或个人“在非法占用的土地上新建建筑物或其他设施的”违法行为。首先，从该决定内容产生的影响来看，“责令限期拆除”不仅认定了行政相对人存在非法占用土地建设建筑物或其他设施的行为及其违法性，而且直接设定了“建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除”的法律义务，这明显是对行政相对人投入建筑材料等财产的直接处理，在性质上与《行政处罚法》所规定的没收违法所得或没收非法财物本质上并无区分，均属于对行政相对人合法财产权的剥夺，明显具有制裁性和惩罚性。

其次，从“责令限期拆除”决定的法律效力来看，土地行政主管部门依据《土地管理法》第八十三条规定作出的“责令限期拆除”直接设定行政相对人必须立即停工并在规定的期限内拆除建筑物及相关设施的法定义务，若行政相对人不履行该义务也未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，行政机关根据该条和《行政强制法》第四十四条的规定，要直接引起依法强制拆除的法律程序。因此，“责令限期拆除”对行政相对人具有一般行政处罚所具有的拘束力和强制力。因此，从这一角度看，将该条规定的“责令限期拆除”定性为行政处罚，有利于规范行政机关的执法程序，强化对行政机关行使权力的监督，还有助于为行政相对人或利害关系人提供明确的救济途径。

四、责令限期拆除的性质：从所处行政阶段角度的考察

任何行政行為一般都可划分为调查、处理和执行三个阶段，各个阶段的目标及行政机关可实施的行政活动无论在法律适用上还是性质上都存在差异，责令限期拆除在我国现行法律规范中的普遍性和多元性，使得其因所处行政阶段的不同而存在性质上的差异。对此，有学者认为，责令限期拆除所处的过程和阶段以及有无行政处理必经程序就成为判断限期拆除是行政强制措施还是行政处罚的关键。

就《土地管理法》第八十三条规定的“责令限期拆除”而言，土地行政主管部门是在已经查明行政相对人具有在非法占用土地上进行新建建筑物或其他设施的违法行为的基础上，即已经经过了立案及其证据调查核实阶段，所作的“责令限期拆除”的内容就是对违法行为的直接处理，即“限期拆除”违法建设，且依据的条文《土地管理法》第八十三条本身就是该部法律中的法律责任规定，故“责令限期拆除”应当属于违法行为的处理阶段，从完整的行政行为阶段构成角度看，该条后续关于强制执行的规定，也印证了这一决定的行为性质是行政机关依法对违法行为作出的最终处理决定，应当认定为行政处罚。

五、总结

综上，笔者认为，无论是从行政处罚的法定种类角度，还是法律条文的解释方法方面，抑或是从行政活动对相对人影响程度及效力的向度，乃至于行政活动所处行政阶段角度的考察，《土地管理法》第八十三条规定的“责令限期拆除”行为均应当定性为行政处罚。如此，将这一行为定性为行政处罚，不仅尊重和遵循了该法律条文的立法原意，而且有助于为行政相对人提供明确的法律救济途径，有利于司法机关选择合适的法律规范和标准审查这一行为合法性，强化对行政机关的监督。当然，鉴于“责令限期拆除决定”以及相关的责令改正行为的多样性及其在不同行政管理领域和法律规范中的普遍性，这一行为具有多元的法律属性，总体上我们应当坚持具体问题具体分析的客观态度来看待该类行为的法律性质，切不可断然作出“一元论”的判断。