美国布鲁金斯学会对高校智库建设的启示

2019-09-10叶怀凡

高教探索 2019年11期

叶怀凡

摘要：加强高校智库建设，是“双一流”建设的内在要求与重要内容之一。美国布鲁金斯学会作为世界顶级智库，其在凝练研究方向、保持自身独立性等方面的举措富有成效，为建设中国特色、世界影响的高水平高校智库提供了可资学习和借鉴之处。在全面推进“双一流”建设的新阶段，加强高校智库建设，应整合学校优势学科，凝练相对明确且有特色的研究方向;借鉴“旋转门”机制，构建稳定性与开放性相统一的人才队伍;探索智库基金建设，保证充裕且自主的财政基础。

关键词：双一流;高校智库;布鲁金斯学会;启示;借鉴

智库（Think Tank）也称智囊机构、智囊集团或思想库，是指由多学科的专家组成的，为决策者在处理社会、经济、科技、军事和外交等领域的发展出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共机构。[1]最新发布的《全球智库报告》①数据显示，2017年全球共有7815家智库，分布在100多个国家和地区。其中，我国有512家智库，位列美国之后，为世界第二智库大国。在智库的构成体系中，高校智库一直是非常重要的组成部分。据统计，美国有75%的智库是依托高校而建，或建在高校。如，享誉世界的胡佛研究所、费正清东亚研究中心，就分别建在斯坦福大学和哈佛大学。

近年来，我国高校智库建设得到了党和政府的高度重视。教育部2014年2月印发的《中国特色新型高校智库建设推进计划》，从建设目标、主攻方向、资源整合、成果发布、组织管理与保障等多个方面对建设中国特色新型高校智库给予了明确要求与指导，标志着我国由政府主导和统筹的高校智库建设正式启动。国务院2015年10月印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》进一步明确提出，要“打造一批具有中国特色和世界影响的新型高校智库，提高服务国家决策的能力”[2]。可以说，高校智库建设已成为“双一流”建设背景下各高校的必然之举。

本文拟以世界顶级智库——美国布鲁金斯学会（the Brookings Institution）为例，通过分析其建设与发展过程中的成功经验与有益做法，希冀能对中国特色高水平高校智库建设的实践有所参考与借鉴。

一、布鲁金斯学会成为世界顶级智库的归因分析

布鲁金斯学会是美国历史悠久、规模庞大的智库之一，创建于1916年，取名于学会成立时的理事会副理事长、实业家罗伯特·布鲁金斯（Robert· Brookings）。学会自称是一个“独立的、非党派”的研究机构，信奉“以准确、公正的态度研究问题，并提供不带任何意识形态色彩的思想”[3]。在历年的《全球智库报告》中，布鲁金斯学会多次位列全球智库综合排名榜的榜单首位，被评为“全球第一智库”和“对公共政策辩论最有影响的智库”[4]。布鲁金斯学会之所以能够发展成为世界顶级智库，除成立时间早、起点高，以及受所处的政治、经济、文化等大环境的影响之外，也与以下两方面的因素有着莫大的关系。

（一）凝练富有优势与特色的重点研究方向，为学会奠定声誉和知识基础

智库想要在同行竞争中脱颖而出，能够基于自身实际条件凝练出富有优势与特色的研究方向是关键。虽然不同的智库有着自己对于不同领域的关注，但在全球化的时代，具有全球化的视野和关怀是智库获得成功的重要前提。[5]对此，布鲁金斯学会做出了良好的示范，学会在不同历史时期对该时代一些全球性的重大、关键性问题的持续关注和深入研究，为其发展成为世界顶级智库奠定了声誉和知识基础。

1.致力于有效政府的研究

布鲁金斯学会创立之初就宣称自己是“第一个致力于在国家层面分析公共政策问题的私人组织”，以政府研究为目的，是以实现政府研究的科学性、提升公共服务效率和效能的主要倡导者。在此后的1922年和1924年，罗伯特·布鲁金斯又分别创办了两个姊妹机构——经济研究所和研究生院。1927年，三个机构合并成为今天的布鲁金斯学会，并确立了在广泛的领域内诸如经济学、政府管理及政治与社会科学等方面，以促进、实施和引導有效政府研究的组织目标。学会第一任主席为哈罗德·莫尔顿，他是一名在芝加哥大学的战争债务研究上颇具建树的教授。在他的带领下，布鲁金斯学会的经济学家们在《1921年联邦预算与会计法案》的立法上发挥了重要作用，并依此建立了第一个美国预算局（U.S.Bureau of the Budget）。这也被时任美国总统沃伦·哈丁称之为“联邦政府自成立以来在政府实践中最伟大的改革”②。

2.战争与和平方面的研究

第二次世界大战期间，布鲁金斯学会的专家们帮助政府为冲突做动员并控制其结果。学会在分析了当时战时环境后提出建议，帮助政府建立和管理了各种战时机构，实施价格控制。学会的专家之一里奥·帕斯沃尔斯基在罗斯福总统有建立联合国的构想时，在提出建设蓝图上发挥了重要作用，并协助完善了马歇尔计划。1948年，参议院外交关系委员会主席森亚瑟·范登堡因为一个报告而赞扬布鲁金斯学会是“国会针对庞大而复杂问题的工作表”（work-sheet）。

3.塑造国家

在1960年大选前一年，布鲁金斯学会的政府研究专家劳森·亨利出版了《总统过渡》（Presidential Transitions）一书，以此帮助竞选可能成功者——约翰·F·肯尼迪或理查德·M·尼克森柔性地施行自己的施政纲领。1966年11月29日，林顿·B·约翰逊总统参加了布鲁金斯学会五十周年成立纪念大会，并强调了该学会在公共服务及美国城市中的重要性。1971年，布鲁金斯学会在联邦预算上开展了一系列研究，在不同项目上提供深度分析，以此让公众具有知情权并促使国会不断削减开支。[6]三年后，在布鲁金斯学会学者的推动下，美国政府成立了国会预算办公室，学会的杰出经济学家艾力斯·里夫林成为该办公室第一任主管，她在接下来的几年里往返于学会和政府之间，并保持了研究的持续性。

4.经济增长方面的研究

上世纪80年代，布鲁金斯学会经济研究项目主管约瑟夫·贝奇曼强力推进了美国税制的深化改革。他的研究促成了《1986年联邦政府税收改革法案》的出台，对美国经济发展产生了深远影响。在上世纪90年代，联邦政府将很多社会管理项目移交并下放到城市和州，布鲁金斯学会研究并形成了新一代城市政策以帮助建立强大的社区、城市和大都市区。时任美国总统比尔·克林顿在准备签署历史性的福利改革法时，前共和党国会工作人员罗恩·哈斯金斯和前克林顿总统预算办公室官员伊莎贝尔在布鲁金斯学会联手开展了对儿童和家庭的国家政策研究。2001年，基于学会研究人员索希尔和亚当·汤姆斯的提议，儿童税收抵免政策成为税收立法的重要部分。旨在完善税收制度的持续努力也受益于学会的其他经济学家，诸如比尔·盖勒、马克·衣夫里和皮特·奥斯扎格。研究者们提出，要帮助美国人为退休而储蓄，这要求为中低收入工人提供财务激励，以此还需伴随新的企业行为并使得储蓄更加容易，由此研究所导致的立法使得他们三位成为引用最多、最有影响力的美国经济学家。

5.应对全球化挑战的研究

2001年发生在美国本土的“911”恐怖袭击，对美国民众造成的心理影响极为深远，美国民众对经济及政治上的安全感均被严重削弱，甚至产生了动摇。事件发生后，布鲁金斯学会的专家们以极快的速度在国内安全和情报行动上提出了一系列有影响力的方案。他们也在国会作证，并利用该机构的推广能力，包括利用其内部电视工作室向处于恐惧状态中的公众解释这个新世界的现实情况。

6.管理和重建方面的研究

为应对2008-2009年的经济大衰退（The Great Recession），布鲁金斯学会的学者们探析了其起因和后果，并以稳健的分析和建议引导辩论，提出了一系列非传统的救助工具，帮助了美国经济的复苏。当气候变化的集聚效应、武器扩散、国家的虚弱和失败，以及其他一些我们这个时代多维的问题都需要复杂的救济工作时，专家小组以重大事件和多机构策略迅速反应以应对。随着2016年布鲁金斯学会建立一百周年纪念日的日益临近，“管理和重建”这个主题将其他五个研究项目整合在了一起，成功的事业将布鲁金斯学会的智力资源紧密联系在一起，包括所有布鲁金斯学会的研究重点均基于对创新、机会和福祉、能源安全和气候政策，以及如何应对全球变化的关注。

总之，布鲁金斯学会在以上几个方面均取得了卓著的研究成果，不仅对美国政府的决策产生了深远影响，甚至还以影响美国外交政策的方式对世界经济、政治格局产生了非常大的影响。因此，布鲁金斯学会的影响力不限于美国，是具有世界影响力的顶级智库。

（二）不遗余力地保持自身独立性，为学会成功营造自由空间

布鲁金斯学会之所以成为美国乃至世界顶尖的智库，除了前文所述具有明确的定位和专深的研究领域外，学会努力保持一定的独立性也是重要因素。正如学会理事会主席约翰·桑顿所说，布鲁金斯能够成为一个顶级智库，关键在于它一直坚守三个核心价值：质量、独立性和影响力。[7]如果说质量是智库得以存在的根本，那么独立性则是智库必须坚守的底线。不具备“独立性”，智库研究也就失去了“主心骨”，便容易受到来自外部的各种力量的诱惑与干扰，就有可能沦为领导决策的传声筒，甚至异化为商业机构代言或谋取利益。就布鲁金斯学会而言，其独立性主要是通过以下三方面的举措来加以保证的。

1.打造了一支研究领域分布广泛且相互合作的高水平研究队伍

智库，顾名思义即为“智者之库”。因此，要保证智库研究的独立，首先必须建立起一支高水平、具有相对独立意识、能够自由开展学术研究的人才队伍。布鲁金斯学会现有全职研究人员370多名，来自全世界，且多拥有政府与学术界的工作背景。其研究团队不仅规模庞大，研究能力与学术水平也非常高，享有“没有学生的大学”之美誉。同时，布鲁金斯学会还非常强调研究人员学科背景的多样化，以适应跨学科的研究方式。图1显示了目前布鲁金斯学会在职研究人员所关注领域的分布状况。

由图1我们可以看到，布鲁金斯学会的研究人员主要集中在国际政策研究、全球经济与发展研究、经济研究、政府治理研究及都市治理研究等領域，且涉及的研究方向非常广泛。以国际政策研究为例，该领域几乎包括了世界各个区域的专家和学者，诸如东亚研究专家、中东研究专家、非洲研究专家、南美研究专家等。各个领域的研究者在布鲁金斯学会的统一管理下，各自开展独立的研究，其研究成果非常广泛、细致，为美国政府决策提供了非常丰富的对策方案。研究人员研究领域的多样性和独立性，为布鲁金斯学会发展成为世界顶级智库奠定了坚实的人才基础。

2.拥有稳定而丰富的资金来源渠道

资金是智库运行的燃料，是其赖以生存的根本。[8]无论哪种类型的智库，如果没有相对稳定而丰富的资金来源，是很难持续开展研究工作的，更不用说提升影响力。布鲁金斯学会之所以多次被评为全球最有影响力的智库，与其拥有稳定而丰富的资金来源渠道，并不遗余力地保持财政独立性有着十分直接的关系。表1为布鲁金斯学会2017年的财务收入状况。

从表1可看出，布鲁金斯学会的主要财源来自于创始人布鲁金斯所设立的专项基金，以及通过基金会的运作所产生的投资利润，二者合计的比例超过总收入的86%。其余为捐赠、补助、设备收益及出版收入等，其中，项目服务收入仅为42万美元，占总收入的比例还不到0.5%。正是由于布鲁金斯学会正常运行所需的资金主要来源于基金会的稳定支持而非项目服务收入，才最大限度地保障了学会的财政独立，从而在运作上不会过分依赖于几个较大的出资者，更不会被他们的利益所左右和影响。

同时，在财务支出方面，布鲁金斯学会也拥有较大的独立自主权，能根据其研究任务自主支配资金。学会设有专门的财务管理部门，对所有资金的使用实行统一管理，并定期在学会的官网上发布年度财务报告，接受公众特别是社会的监督。[9]由表2可见，布鲁金斯学会2017年度的主要财务支出为项目研究服务，占比接近75%。综合表1、表2还可以看出，学会2017年度收支相抵后，还实现了117.8万美元的节余。这也表明学会的财务运行处于健康有序的状态。

正是由于布鲁金斯学会在财务上实现了最大限度的独立自给，因此对其组织行为有自我决定的物质基础，能自主、独立地开展研究活动，不用顾虑资助者的态度，而只需考虑研究的目标，努力做到研究过程與研究结论的客观、公正和独立。这也符合资源依赖理论的基本观点。而布鲁金斯研究会在实现了财务资源自给自足的同时，也就有能力控制自己的行为，从而避免了其他组织诸如政府机构对其的控制，学会保持独立性也就有了坚实的物质基础并成为现实。

3.多通道的影响力建设

正如同充裕且稳定的资金来源渠道不会使学会依赖某几个大的资助方一样，多通道的影响力建设也能够最大限度地避免学会的政策影响力不会被政府要求和政治走向所左右，更不会为了赢得政策影响力而迎合政府的观点。[10]在影响力建设方面，布鲁金斯学会除直接向政府决策者、企业决策者提供政策建议与咨询意见外，还会就一些热点外交政策问题，邀请专家进行讨论，或举办面向新闻界的政策简述会、研讨会、国际会议，或召开受众仅限于被邀请的特定人士，且会议内容不对公众开放的中小型会议。如此，不仅为决策者、专业人士、社会公众构建了一个意见交流的平台，也为决策者提供了一个接受外交政策教育的基地。同时，学会还面向企业和公众，通过出版书籍杂志、国会证词、发布工作论文、政策评述、报纸社论等形式，将研究成果公诸于众，在最大程度上影响公众舆论。学会还设置了专门的媒体服务部门，由具有政府公关或者媒体背景的资深人士负责整个学会研究产品的推销。此外，学会还建设了自己的官方网站，并投入巨资用于网络的设计、维护与更新。受众只要注册成为网站的会员，就可以免费下载所有的研究资料，并能够定时收到学会发送的免费的最新政策信息和会议举办的邀请信息。并且，为了提升学会在中国的品牌知名度和政策影响力，布鲁金斯学会还于2009年正式推出了中文网。

上述影响力建设方式大多都是同时采用，相互补充、相互协同、相得益彰，在促进和提升学会的全球影响力上发挥了重要作用。可以说，正是因为布鲁金斯学会与政府机构、企业界、新闻界及社会公众等建立了多通道、立体化的联系网络，才造就其举足轻重的国际影响力。[11]而具备这种强大的全球影响力后，政府和社会各界对其研究成果的认同度会更高、需求也会更大，学会所能够获得的研究经费和影响渠道也就更多，这样就能够帮助学会摆脱依附于单一财政来源的局面，从而更好地保持其独立性。

二、“双一流”建设背景下我国高校智库建设的借鉴

高校智库，即各个大学主办的各种研究院、研究所或研究中心，是一种学术型智库，广泛存在于国内研究型大学中。[12]在全面加快世界一流大学与一流学科建设的新阶段，我国高校智库建设正面临着新机遇、新挑战。他山之石，可以攻玉。布鲁金斯学会作为世界顶级智库，其建设与发展过程中的成功经验与有益做法值得我们学习借鉴。结合我国基本国情和高校智库建设的实际情况，借鉴布鲁金斯学会的有益经验，尝试提出以下三点加强我国高校智库建设的建议。

（一）整合学校优势学科，凝练相对明确且有特色的研究方向

学科在高校中处于基础地位，各种改革和建设都必须以学科为基础。[13]同理，高校智库建设，也需要以学科为基础。但智库研究与纯学术研究又有所差异，其研究过程具有多学科交叉性，研究成果具有问题针对性和对策建设性。加之现代社会结构日趋复杂，社会问题的发生机制也日益复杂多元，以更多元和科学的手段进行研究，以及跨学科和跨领域开展智库学术研究已成为基本特征。因而，高校智库建设既要强调学科基础、学科逻辑，更要注重整合特色优势学科、促进学科交叉融合，然后在此基础上凝练和确定相对明确且有特色的研究方向。

而从高校智库建设本身来看，一方面，智库作为“知识与政策的桥梁”[14]，需要通过跨学科甚至跨领域的研究，保证研究成果的科学性和对策的有效性;另一方面，“智库与大学的结合是使研究受到关注的更有效的工具”[15]，凝练和确定既相对明确又有鲜明特色的研究方向，也有利于提升智库研究成果的针对性和显示度，进而提升智库的影响力。近年来，一些高校正是根据学校自身学科特征，凝练了相对明确且有鲜明特色的研究方向，从而取得了智库建设的成效。如，浙江师范大学整合学校包括教育、经济、公共政策等在内的相关优势学科，将非洲学作为重点研究方向，于2007年成立了我国高校首个综合性、实体性的非洲研究院，经过10多年的发展，已建设成为有广泛影响力的中国非洲研究机构与国家对非事务智库。又如，在《全球智库报告2017》世界百强榜单中排名第78位的北京大学国际战略研究院，主要是依托政治学、法学学科平台建立的，而政治学、法学本身是北京大学的传统优势学科，二者在全国第四轮学科评估中分别排名第一和第三。

（二）借鉴“旋转门”机制，构建稳定性与开放性相统一的人才队伍

高校智库要想对政府决策、政策制定与执行等产生影响，就必须提供能够满足政府需求的高质量的智库思想产品，而生产高质量智库思想产品的关键则在于一支高素质、高水平的研究人员队伍。[16]

根据布鲁金斯学会的成功经验，构成一支高素质、高水平的人才队伍主要有以下两个基本要素。一是要注重人才队伍构成的多元性。智库研究的属性决定了需要具备不同知识结构、学术视野和思维方法的学者共聚一堂，方能提升研究成果的针对性和有效性。这就要求高校智库在组建专职研究队伍时，应坚持开放、多元的原则，尽可能地拓宽专职研究人员的选拔渠道，要更加注重学科背景的多样化和社会背景的多元化。同时，还应注重以合同项目制的形式引进高质量编制外研究人员，最大限度地发挥其独立性价值，做出价值中立的研究成果。二是要保持人才队伍的相对流动性。布鲁金斯学会之所以能够发展成为世界顶级智库，其成熟的“旋转门”人才交流机制发挥了“人才蓄水池”和“官员中转站”的作用，来自政府、企业和社会其他领域的人才能够有机会参与到智库的研究活动之中。思想者与行动者、学者与官员通过“旋转门”机制实现身份转换，在一定程度上沟通了学界与政界、思想与权力，实现了两者的相互渗透。[17]这样既保证了智库人才队伍的活力，也在一定程度上提高了学会知名度和影响力。

为此，在加强我国高校智库建设的过程中，也应把构建一支稳定性与开放性相统一的人才队伍作为重要任务。就稳定性来说，主要应保证智库的核心队伍建设，且保证核心队伍在学科背景和知识结构上的多元性与互补性。就开放性来说，应建立类似國外“旋转门”的人才交流机制，既鼓励、支持智库研究人员到党政部门挂职，参与政策制定、实施，也鼓励、支持具有一定理论基础和研究能力的党政机关干部（包括一些身体健康的离退休干部）到高校智库从事研究工作，从而促进高校智库建设中专业化的研究队伍与流动化的人才队伍这两支队伍的协同发展。如此，既有助于培养具有学术素养的政策制定者和熟悉政策制定过程、更加务实的智库学者，更有利于增进智库与政府间的理解与沟通。

（三）探索智库基金建设，保证充裕且自主的财政基础

高水平的智库不仅需要有明确和富有特色的研究方向，有高水平的专兼职研究队伍，更需要充裕的资源保障，特别是经费保障。从外部来看，政府、教育主管部门、科研管理部门等，要按照《中国特色新型高校智库建设推进计划》的要求，进一步加大对高校智库建设所需的人、财、物等资源投入，特别是对研究生招生、项目资助等创新要素的投入要给予高校智库重点倾斜。同时，基于资源依赖理论的视角，一个组织要想做到行为自决，除了其他一些外部因素外，自身能够保持资源的自给是关键因素。因此，高校智库除了接受来自政府、教育行政部门等的外部支持以外，自身也应该有意识地拓展资金的来源渠道，切实增强自身发展的能力。比如，积极争取政府或者公司的委托课题、出版研究成果等。而从布鲁金斯学会的发展经验看，其不遗余力地保持自身财政独立性和自给自足，正是保证其研究独立的物质基础。就我国高校智库的建设与发展来说，同样需要借鉴吸收布鲁金斯学会等世界知名智库的经验，尽可能地保证财政的独立性。具体来说可以从如下三个方面进行探索：一是探索建立智库发展基金，从各方面募集资金，并以现代基金管理的方式保证智库经费得到充足供应。二是尽可能赋予智库基金会独立运营和管理的权力，做到自主管理、自主经营、自负盈亏并最终实现为智库运转提供独立的不受第三方干预的稳定资金来源。三是加强智库研究成果的转化。智库研究成果不能被束之高阁，而应该努力转化为政府决策或其他社会问题的实际解决方案，并在此过程中得到相应的合理回报，如此不仅可以拓展智库的资金来源渠道，也有利于进一步提升智库的知名度和影响力。

三、结语

较之党政智库、民间智库等其他类型的智库，高校智库具有基础研究实力雄厚、学科门类齐全、对外交流广泛和人力资源集中等诸多优势[18]，这也是建设中国特色高水平智库的天然优势。在“双一流”建设背景下，我国高校智库建设方兴未艾，人们越来越意识到，一流的国家需要一流的智库，一流大学、一流学科也需要建设一流的智库。通过建设高水平的高校智库，不仅能够更好地服务于党和国家的科学决策，进而影响国家和各级政府的公共政策的制定与执行，以此提升学校在社会发展中的话语权和影响力，还能增强高校内不同学科之间的协同创新能力、人才培养能力、公共外交服务能力以及社会服务能力等。但客观地讲，目前我国高校智库建设还较为滞后，仍存在“三少”现象，即，有影响力的高校智库少，有影响力的学者和团队数量少，有影响力的研究成果少。根据四川省社会科学院与中国科学院成都文献情报中心联合发布的《中华智库影响力报告（2018）》，2017年综合影响力排名前10位的智库中，仅北京大学国家发展研究院1所高校智库名列第九。由此可见，加强高水平高校智库建设仍是一项任重而道远的工作。布鲁金斯学会之所以能够发展成为世界知名智库，固然有其成立时间早、起点高等因素，但起主要作用的还是其富有特色的重点研究方向，以及不遗余力地保持独立性，这或许是我国高校智库建设与发展中可资学习和借鉴之处。

注释：

①《全球智库报告》是由美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会”项目（TTCSP）负责人詹姆斯·麦甘教授于2006年主持启动的一项全球智库调查，至2018年已连续发布了11年，被公认为是当今国际上最权威的智库综合评价报告。

②本文有关布鲁金斯学会的资料、数据及评述，均来自于布鲁金斯学会的官方网站（http：//www.brookings.edu），后不赘述。

参考文献：

[1]于今.中国智库发展报告——智库产业体系的构建[M].北京：红旗出版社，2012：3.

[2]伍宸.《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》政策分析与实践对策[J].重庆高教研究，2016（1）：12-17.

[3]杨文静.美国布鲁金斯学会[J].国际资料信息，2002（1）：23-27.

[4]王莉丽.全球第一智库：布鲁金斯学会[N].学习时报，2012-12-17（06）.

[5]柯银斌，吕晓莉.智库是怎样炼成的？——国外智库国际化案例研究[M].南京：江苏人民出版社，2016：2.

[6]Donald E.Abelson：American Think-Tanks and Their Role in US Foreign Policy[M].New York：Macmillan Press，1996：411.

[7]智库的核心价值是什么？——访布鲁金斯研究院理事会主席约翰·桑顿[J].决策与信息，2009（8）：50-52.

[8]田山俊.论美国智库资金筹集与管理之道及其启示[J].高教探索，2017（7）：62-67.