摘 要：目前，由于法律及其相关司法解释规定的不明确性，造成了学术界、司法实务界对环境行政公益诉讼是否适用和解制度存在争议。针对该问题，本文通过以下三部分进行阐述：环境行政公益诉讼的含义、可行性来源;适用和解制度的困境;解决问题的方法。

关键词：环境行政公益诉讼;和解;调解

一、环境行政公益诉讼含义及可行性来源

二零一五年十二月十六日最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十八条规定行政公益诉讼不适用调解（和解）。二零一六年，最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知第十七条同样规定行政公益诉讼案件不适用调解（和解）。但二零一八年零三月颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五條以及《行政诉讼法》第六十条都为适用调解（和解）制度提供了一定的法条依据。

（一）行政诉讼和解含义

要了解环境行政公益诉讼和解的可行性，首先需要对行政诉讼和解制度概念进行了解。行政诉讼和解制度是指：人民法院在行政诉讼的过程中主持行政相对人（行政相关人）与被诉行政机关就行政诉讼争议达成合意，在各方放弃一部分处分权的情况下使纠纷得以快速解决的制度。[1]但有一点需要强调的是，行政诉讼和解与普通民事诉讼调解有着共同的特点，两者都是在法院的主持下活动。但二者不同之处在于，普通民事诉讼程序以法院是否参与主持作为区分调解与和解的标准，法院参与主持即为调解，不参与主持即为和解。从学术理论以及司法实务经验来看，在行政诉讼过程中并不区分调解与和解，常常将调解与和解进行混用。

（二）行政公益诉讼含义

依据《行政诉讼法》六十条第一款及第三款的规定：“所谓的行政公益诉讼，是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”[2]要深刻理解行政公益诉讼含义，具体可从三方面去理解，首先是：案件的来源需要为人民检察院在履行法律监督职责过程中发现的案件;其次为：案件类型仅为生态环境和资源保护案件、食品药品安全案件、国有财产保护案件、国有土地使用权出让案件等四大类案件;最后一点：启动环境行政公益诉讼需遵循“先礼后兵”原则，即检察机关在履行监督职能过程中发现了行政机关的破坏环境生态的行为，检察机关应当先向行政机关提出检察建议，要求行政机关进行说明，督促相关行政机关依法履行监督职责。在行政机关不依法履行职责时，人民检察院遂依法向人民法院提起环境行政公益诉讼。

（三）环境行政公益诉讼和解制度的可行性来源

根据现行宪法、法律以及相关司法解释的规定，对于环境行政公益诉讼是否适用和解制度则会出现矛盾的局面。依据最高人民法院以及最高检察院的相关司法解释规定，人民法院审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件不适用调解。依据《行政诉讼法》的六十条规定，人民法院能审理行政公益诉讼案件，不适用调解。但是，行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，存在使用和解的空间可能性。张忠民学者、陈乾学者指出，在环境行政公益诉讼中，不需要因为检察机关身份的特殊性而剥夺检察机关和解的权利。[3]为此，本文从检察机关身份的特殊性及行政机关行政自由裁量权两方面来论证环境行政公益诉讼和解的可行性。

检察机关——环境行政公益诉讼代表人。当前，法律及相关司法解释仅仅规定检察院可作为环境行政公益诉讼原告，即公益诉讼起诉人。根据二零一八年零三月零二日发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定，检察机关可对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权四类案件提起公益诉讼。以案件类型来说，行政公益诉讼保护的利益涉及保护国家利益以及社会公共利益，这与传统的仅保护社会公共利益的民事环境公益诉讼存在不同。要理解国家利益与社会公共利益的不同之处，可通过黄锡生，谢玲两位学者的举例来说明。以环境公共利益为例，国家可以通过运用法律手段将森林、河流等自然物的所有权规定为国家所有，但却不能规定对森林、河流所形成的生态价值（气候、风景）享有所有权。当地居民或整个地球居民对某一区域或整个生态圈都享有不可剥夺的生态价值权利，环境公共利益的享有主体应为社会公众。因此，二者的主体不同，国家利益的主体是国家，环境公共利益的主体是不特定的多数人。[4]进而可推出，检察机关有着双重特殊身份，一是作为国家利益诉讼的代表人;二为环境行政公共利益诉讼的代表人。[5]参照《民事诉讼法》第五十三条代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。[6]正因为检察机关有环境公共利益诉讼代表人的特殊身份，才为环境行政公益诉讼和解提供了可行性。

行政机关的行政自由裁量行为。行政机关作出具体行政行为并非简单的适用法条及司法解释，而是要综合全案各个案件事实。换言之，行政机关可在多个方案中选择最适当方案作为依据作出具体行政行为。“法律本来就是抽象、模糊的规定，不可能包罗万象的设想所有实践中发生的情况而予以规定，并且行政的使命要求必须根据具体的情况采取最适当的措施。”[7]这样的行政自由裁量权能为环境行政公益诉讼的和解提供了可能。同时依据《行政诉讼法》第六十条的相关规定，行政机关在环境行政公益诉讼过程中可采取补救措施，这属于行政机关的自由裁量权能的范围之内。换言之，被诉行政机关可与原告对诉讼争议进行和解。

二、环境行政公益诉讼和解的现实阻碍

前文论述到，检察机关具有双重特殊身份，即是国家利益诉讼的代表人，又是环境公共利益诉讼的代表人。双重特殊身份的存在要求检察机关在提起环境行政公益诉讼时不能和解。尽管国家利益与社会公共利益在客观方面存在重合与交叉，但国家利益并不完全等同于社会公共利益。国家利益更多体现的是政府代表的全国性利益，而社会公共利益更多体现不特定多数人的利益。[8]二零一八年零三月零二日的司法解释将国家利益与环境公共利益规定在同一条款中，侧面反映，由于检察机关所具有的双重身份，无论针对何种利益提起环境行政公益诉讼都不能适用和解。除此之外，我国宪法规定检察机关为我国的法律监督机关，履行法律监督职能。检察机关提起环境行政公益诉讼是在履行其固有职责，换言之，权利可以放弃，而义务不能放弃。虽然二零一八年最新的司法解释将检察机关的身份定义为“公益诉讼起诉人”，但这并不能否定检察机关在履行法律监督职责。二零一五年十二月最高人民检察院关于提起公益诉讼的司法解释以及二零一六年零二月最高人民法院的相关司法解释均禁止检察机关在诉讼中和解。这就导致了法院只能以判决的方式结案或检察机关以撤诉的方式结案。司法解释的规定从客观上阻断了检察机关因证据不足而不能进行和解的路径，增加了检察机关败诉的可能性。[9]同时，检察机关关于对环境行政公益诉讼撤诉标准并不统一，对于是否已经损害了环境公共利益并不能完全掌握，不利于环境公益的保护。

三、阻碍环境行政公益诉讼和解的解决措施

（一）“区分”检察机关在环境行政公益诉讼中的身份

环境行政公益诉讼的目的主要保护两种利益，即国家利益与社会公共利益。当检查机关提起对国有财产行政公益诉讼及国有土地的行政公益诉讼时，更多的体现对国家利益的保护，因为国有财产和国有土地的所有权是归为国家所有。当检察机关提起对生态环境的行政诉讼时，则更多的体现对社会公共利益的保护，因为社会的不特定多数人对生态环境享有公共利益。法律将检察机关定义为“公益诉讼人”，但这并不表明等于传统意义上的行政诉讼起诉人，法律作此规定的目的在于检察机关有着先天的优势，这样更能有效的实现保护环境公益。换言之，检察机关提起的环境行政公益诉讼背后的权利之争仍未改变私权对公权对抗的性质。今后，可通过完善法律及司法解释，将国家利益与社会公共利益进行区分，公权对公权的对抗，私权对公权的对抗。同时，检察机关在提起环境行政公益诉讼时，要弱化法律监督职能，在抗诉案件中要注重强调法律监督职责，而在环境行政公益诉讼这样非对抗的案件中，则需要弱化法律监督的职责，这样才能为和解提供更多的可能性空间。

（二）环境行政公益诉讼“部分和解”

根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条，原告的诉讼请求可综合归类为三大类，一是请求法院撤销或者部分撤销违法行政行为，二是请求被诉行政机关在一定期限内履行法定职责，三是请求法院确认行政行为违法或无效。三项请求原则上都不存在可以和解的理由。首先就撤销或部分撤销违法行政行为，行政机关的首要职责是依照法律法规执行行政行为。如果行政机关的行为违反法律法规危害到社会公共利益，撤销不会进一步加大危害的前提下，必须予以撤销，不存在和解的可能。其次关于诉请被诉行政机关在一定期限内履行法定职责，履行一定行为是行政机关的法定职责，不存在可以和解不履行的情况。最后对于诉请法院判决确认违法或无效。违法或无效的确认与否是依据法律法规的明文规定而做出的裁决，从而也不可能存在和解的可能性。然而，也并非完全不能和解，根据《行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损害的，依法判决被告承担赔偿责任，[10]以及《关于检察公益案件适用法律若干问题的解释》相关司法解释规定，当检察机关获得了确认行政行为违法或无效的胜诉判决之后。对于已经现实化环境损害，检察机关享有请求行政機关因行政行为造成环境损害的赔偿请求权。同时结合《行政诉讼法》第六十条、《行政诉讼法》一百零一条、《最高院审理环境民事公益诉讼案件适用法律解释》第二十五条，则存在可以和解的空间。在检察机关能够针对环境损害赔偿进行和解时，法院应将和解协议进行为期三十天的公告，使社会公众能够进行有效监督。除此之外，法院在公告期届满之后，还需要进行审查是否损害国家利益及社会公共利益，进而作出裁判。这样做的根本目的在于利用和解的灵活性，最大程度的维护环境的公共利益，同时也能够保障社会公众对环境公共利益的知情权与监督权。

当前，我国已经在多个省份开展了环境行政公益诉讼的试点工作，并且取得了一定的成绩。在试点中探究和解的可行性是必不可少的工作。环境行政诉讼和解不仅能够完善环境行政公益诉讼程序，而且还有利于行政机关与司法机关关系的缓和，节约行政资源、司法资源。目前，虽然法律及相关司法解释并未明确规定环境行政公益诉讼和解制度，但仍可根据最新学术理论以及司法实务界的有益经验继续探索环境行政公益诉讼和解的可行性。

参考文献

[1]张旭勇：《论行政诉讼和解的正当性困境及其化解》，《法商研究》2010年第5期，第67-73页。

[2]参见最高检于2018年3月2日《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》21条第一款及第三款。

[3]张忠民，陈乾：《检察机关试点环境公益诉讼的环境法审视》，《人民司法》2017年第13期，第4-7页。

[4]黄锡生，谢玲：《环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位——以对环境公益诉讼“二分法”否定观点的反思为进路》，《现代法学》2015年第11卷第6期，第111页。

[5]张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013年第4期，第6-23页。

[6]参见《民事诉讼法》第53条。

[7]南博方：《行政法》，杨建顺译，北京：中国人民大学出版社，2009年，第41页。

[8]王太高：《公共利益范畴研究》，《法学研究》2005年第7期，第86页。

[9]余彦，黄金梓：《对检察机关垄断行政公益诉讼起诉资格之质疑及正位——以环境行政公益诉讼为分析重点》，《常州大学学报（社会科学版）》，2018年第1卷第19期，第12-19页。

[10]参见《行政诉讼法》76条。

作者简介：

陈开庭（1993-），男，布依族，贵州麻江人，贵州师范大学硕士研究生，研究方向：法学理论

（作者单位：贵州师范大学法学院）