杨阳 丁凤霞

[摘要]精准下派“第一书记”是贯彻和落实精准扶贫“六大精准”的重要实践路径，旨在探讨这一制度在基层推进过程中的帮扶实践及存在的问题。宿迁在制度创新推进过程中形成了可推广的驻村扶贫新路子。但在第一书记制度推进过程中，也存在一些问题，如扶贫成效差异性、不可持续性及路径依赖性。因此，各级政府应加强顶层设计及配套政策措施，保障第一书记制度的高效落实。

[关键词]“第一书记”;精准扶贫;帮扶实践

[中图分类号]D422.6;F323.8[文献标识码]A

1 研究意义

根据党中央部署，我国确保2020年要实现全面小康目标。随着扶贫工作开展，全国脱贫攻坚任务取得阶段性成果，但现阶段我国扶贫工作呈现出新障碍，其中一个问题就是农村内生扶贫力量不足，村级基层组织建设涣散。为此，向贫困村派驻第一书记显得尤为重要。现共有19.5万第一书记奋战在脱贫一线，下派第一书记是落实精准扶贫的重要实践路径。该制度作为中国特色的政策产物，其实践成效是学术界解读的重点。干部驻村帮扶机制已被我国大部分扶贫实践及学术界证明为一种有效的扶贫制度（庄曙光，2017）。第一书记实现了国家与地方的有效对接，进而实现村庄发展（谢小芹，2016）;但部分学者认为驻村帮扶会存在注重短期效益、形式主义严重等弊端（王文龙，2015;王晓毅，2016）。

从现有研究看，学术界对第一书记选派工作及帮扶机制还缺乏系统的研究。而宿迁作为国家扶贫改革试验区，早已消除绝对贫困，并形成一系列可复制推广的新路子，基于此，本文利用前期的调研资料，以宿迁第一书记的扶贫实践为例，重点分析该制度选派落实、帮扶机制及存在的现实问题，为进一步落实并完善“第一书记”驻村制度，推动农村经济发展和促进农民增收提供理论支持。

2 “第一书记”制度发展

2.1 制度安排

2015年，中共中央组织部等印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（下文简称“通知”），从全国层面部署推动第一书记工作。宿迁市明确要建立“挂村包户”脱贫责任制，创新并落实了“挂村包户”制度，分别对一类村、二类村、三类村建立“挂村、包户、排第一书记”、“挂村、包户”、“包户”帮扶工作机制，且重点经济薄弱村所派驻的“第一书记”由挂村单位负责选派，为下辖地区第一书记的选派工作提供指导。文件在对“第一书记”人选上提出相应要求，明确在严把政治关、品行关、廉洁关和能力关基础上，坚持因村派人的原则，从中央和国家机关部委、国有重要骨干企业、中管金融企业、人民团体和高等学校等单位选拔优秀年轻干部到贫困地区担任驻村第一书记。

2.2 制度发展特点

第一书记相比于传统的帮扶制度，更符合扶贫攻坚时期的特殊任务要求，主要体现在以下两个方面：第一，第一书记制度与原有帮扶工作队制度不同之处在于精准明确了干部责任制，将扶贫工作的具体落实交由第一书记负责，从挂钩帮扶单位中选派责任心较强、工作能力较强、肯吃苦的优秀党员同志作为帮扶负责人，全身心投入到贫困村经济发展与贫困治理的工作中，并将驻村绩效与各单位目标责任挂钩，强化了帮扶单位与驻村书记的责任意识;第二，在驻村时间和“村-第一书记”匹配机制上更具有合理性和科学性。在每月驻村时间和驻村年限上，原则上要求每位驻村“第一书记”每月驻村服务时间至少达20天，做到与村两委深度交流，了解村贫困程度、村委工作情况，入农户走访考察，摸清农户致贫原因，评估农户脱贫能力，下农田走近民心，切实履行好工作职责。

3 “第一书记”制度实践

3.1 培训保障及考核机制

为帮助第一书记更快、更好的适应岗位要求，在驻村前，由扶贫办组织集中培训，做好动员部署工作，更新书记们的知识结构，加强业务能力。在调研中了解到，自工作开展以来，基本落实了针对第一书记的培训计划，构建了岗前培训、任期培训及专题培训等多位一体的教育培训体系，并采取培训班的形式，使每一次的培训工作落到实处，并从理论上为其扶贫工作落实提供指导。培训内容具有针对性，岗前培训重点帮助第一书记提升岗位适应能力、理解并掌握支农惠农政策、完善基层组织建设;任期培训则重点提高第一书记的能力素质及拓宽他们的发展思路，此外，通过培训班为第一书记们提供经验分享及交流的平台，将好的做法推广开来。

为完善第一书记的管理考核机制，充分调动第一书记的工作积极性及强化他们的责任意识，制定了相关管理考核标准。每年由市委组织部、市扶贫办及派出单位对第一书记进行年度考核，考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据。考核总分为百分制，考核内容主要分三大类：目标考核占70%，日常考核占20%，满意度调查占10%。且在年度考核中称职的队员将按400元/月的标准给予生活补助，资金来源渠道为市财政安排的扶贫工作队专项经费库。考核不称职、不合格的“第一书记”，将对其进行批评教育，有必要将采取“召回”并做相应处理。这种动态调整机制有效弥补了第一书记管理工作的短板。

3.2 精准派驻精准帮扶

要充分实现后方单位帮扶资源优势，就要精准选配，因村派人，在最大程度上调动社会资源及后方单位资源，合力助推精准扶贫。从本地经济基础、区位优势、资源条件等实际情况出发，因村制宜，面向市场，选准产业、项目、载体，实行“一村一策”，宜农则农，宜工则工，宜商則商，探索村级集体经济多种发展模式和实现形式。在调研过程中发现，宿迁市在第一书记派驻时基本遵循上述原则，如LJ村与市水务局的结对就是典型的例子。LJ村属于省定经济薄弱村，自然禀赋优越，水资源比较丰富，适合草虾、鱼等经济水产品的养殖。此外村土地资源丰富，全村可耕地面积达206.67hm2，目前已流转的土地66.67多hm2，但140多hm2仍为零散型种植，这部分土地可通过整合转型，用以发展高效农业，且村民对这种新型高效农业具有积极态度，经过前期初探及小规模发展，高效农业发展具有一定基础。然而村里一些发展劣势制约了LJ村的发展，多年来，村内基础设施老旧破碎，村内水利基础设施落后，对土地流转发展高效农业带来了极大阻碍。同时，村内排涝沟淤积严重、水系不畅，对水产养殖带来诸多不便。

第一书记驻村后因地施策，充分发挥后方单位职能技术优势，组织指导全村水利工作和水利服务体系的建设。2016年，水务局出资10万元，为村建设防渗渠650m，完善村内灌溉设施;2017年，利用部门优势，第一书记为村协调到92万元资金，用于全村排涝沟修建。此外，第一书记还帮助LJ村建设高效节水灌溉设施，并组织相关种养殖技能培训，提高了全村种养殖效率，丰富了村农业产业结构，如莲藕套养小龙虾、瓜蒌高效作物种植等。水务局摸准村情，充分发挥LJ村的优势，利用部门资源弥补其短處，为LJ村的发展提供了新思路，有利助推该村实现脱贫。

4 结论与政策建议

在村庄空心化严重，缺乏内生领导力及精准扶贫靶向偏离的现状下，第一书记是衔接国家帮扶力量与社会帮扶力量的重要接点。但该制度仍存在一些现实问题，第一书记帮扶驻村结束后进一步扶贫的衔接机制有待改进，以便能更好地完善扶贫造血功能。为充分发挥“第一书记”在贫困治理中的作用，针对现实中的问题，本文尝试性地提出如下对策建议：

（1）完善建立大扶贫网络，实现扶贫资源的优化配置，并规范对第一书记的培训机制，加强扶贫第一书记的队伍建设。第一书记的资源协调能力及个人工作能力是影响贫困治理的关键因素。因此，可通过完善大扶贫网络建设，扶贫工作不能搞摊派，要充分考虑帮扶单位实际情况，在大扶贫网络中实现资源合理分配及共享;同时，加强对第一书记的培训工作，提高派驻的第一书记群体自身能力提升，拓展第一书记发展思路。

（2）进一步建立责任挂钩机制。由于考核机制的压力，许多第一书记在脱贫工作中出现形式主义的问题，因此，对于那些驻村扶贫工作中消极应付或短期主义的第一书记及帮扶单位，要设立一定的负激励机制，从而增强各级政府的支持力和责任感，保障帮扶成效的稳定持久，摆脱扶贫工作中出现形式主义、短期功力行为。

[参考文献]

[1] 庄曙光.精准扶贫政策执行偏差问题研究[D].深圳：深圳大学，2017.

[2] 谢小芹.“接点治理”贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践[J].公共管理学报，2016（3）：12-22.

[3] 国务院扶贫办，人民日报理论部联合调查组.“倾心竭力打好扶贫开发攻坚战——关于甘肃、贵州两省驻村帮扶工作的调查”[N].人民日报，2014-06-22.