王锦

[摘要]我国正处于城市化和工业化加速发展时期，在城市急剧扩张，农村土地非农化规模和速度不断加快的今天，农村集体土地征收已成为社会关注的焦点。以鹤庆县为研究对象，采用实地调查法、问卷法分析鹤庆县农村土地征收过程中存在的问题，介绍鹤庆县土地征收取得的成果，分析鹤庆县农村土地征收过程中存在的不足及问题，并提出完善鹤庆县土地征收程序及征收制度的建议。

[关键词]土地征收;土地政策;征地补偿

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

1 鹤庆县土地征收的现状

鹤庆县政府在实地调查、科学测算的基础上，同时多方征求职能部门和各个被征地乡镇的意见，拟定了征地拆迁补偿标准的实施方案（表1）。

以上补偿标准仅包含土地补偿费、安置补助费。地上附着物和青苗补偿费标准由各省辖市、省直管县（市）政府调整并公布，与征地片区综合地价配套实施。

鹤庆县在征地的具体实施过程中，可根据具体地类、被征地所在地理位置以及落地项目的具体情况对补偿倍数进行适当调整。

1.1 鹤庆县被征收土地的面积

2016年鹤庆县被征收土地的面积来自于鹤庆县人民政府网站的数据显示，被征土地总面积为356.5062hm2，被征土地多为耕地和林地，为161.2689hm2、142.0664hm2，约占总征地面积的45%和40%，其余的为林地未利用地和建设用地等，约占15%。2017年征收的土地中大多为林地，为333.248hm2。总的征收土地面积为356.8611hm2。

1.2 鹤庆县被征收土地的用途

根据已知的鹤庆县人民政府门户网站上的数据和资料显示，2016年5月11日～2017年11月21日，鹤庆县近两年来的被土地征收用途主要是为县城的基础设施建设做贡献：作为城镇建设用地，修建公路用地，修建水库和砂石厂项目、滑坡路段治理工程、机场改扩建工程等。

2 鹤庆县农村土地征收存在的问题及原因分析

2.1 土地征收的法律政策和征收方案宣传普及力度不够

被征地农民不了解土地征收的法律政策，无人向被征地农民解释征收方案。此次问卷调查的50户被征地农民，72%的被征地农户没有人向他们解释征地方案，政府相关工作人员没有做好农民的思想工作。导致被征地农民内心恐慌，为以后生产生活发愁，因为不了解土地征收的相关法律法规，会发生农民不愿意被征地等问题，阻挠征地进程。

2.2征地补偿标准偏低且安置渠道单一

现行法律对征地补偿标准的规定偏低，不能正确的体现土地的实际价值，而且在问卷调查和查询资料显示，鹤庆县被征地农民大多觉得补偿标准低，不能满足未来生活需求，而且大多是发放一次性补偿款。据问卷调查，84%的失地人员除了耕种以外就没有其他谋生技能了，剩余的16%也只有靠打工来维持生计。鹤庆县现在的补偿标准相对近年来鹤庆县房屋价格的增长速度（2017年10月～2018年3月，3506～4181元/㎡，同比+19.25%）来说，仍然显得较低。

2.3失地农民就业及生活保障不完善

据问卷调查，只有16%的人除了耕种以外的谋生技能，100%的被征地农民不认为土地征收后所得补偿金额可以解决以后的生活，92%的人员都很担心失地后的生存问题。鹤庆县88%的补偿措施都是提供一次性的货币补偿金;4%的有提供就业安置;40%的农民被提供了社会保障，其中100%有最低生活保障制度，50%有医疗保险，15%有養老保险。

2.4 征收程序不正规、不公开

2.4.1征收方法失当。在调查的农户中，有一些农民很关心土地征收之后的征收补偿费及其土地将来的用途之类的相关问题，只有28%的相关工作人员向被征地农民解释土地征收的方案，大多是是直接通过政府发放和公告相关征收文件。现在土地征收是强制性的，过分强调政府，而忽视市场的作用。

2.4.2土地征收听证程序有缺陷。政府关于听证会的宣传力度不够，农民也没有参与到征地工作中去。土地征收过程中涉及主体众多，所以关于利益分配上的有些问题就凸显出来了。在问卷调查中，只有24%的农民在征收过程中参与过听证或其它形式的参与途径。

2.4.3征收程序缺乏公开性。在问卷调查中，76%的农民不知道这一程序，也只有32%的农民认为这个过程是透明的。公告程序含糊不清， 操作性较差，在报刊广播电视中使用土地征收和征地补偿通知， 没有明确、具体的规定，只凭一张征地告知书就从农民手中拿走土地。

2.5缺乏对土地征收的有效监管

在土地征收的过程中，对相关部门的有些工作存在监管不严问题，农民在被征地过程中权益被侵犯。调查显示，有50%的农民是不愿意被征地的，大多都觉得征地补偿分布不公且征地过程权益被侵犯，收入的减少和生活失去保障。听证权利受到损害，调查中76%的农民不知道政府举行的相关听证会，只有8%的人参与到政府出台的土地征收制度中，56%的被征地人员认为政府关于土地征收的政策并不太透明，还有12%的人认为土地征收的政策是不透明的，征地非自愿，就易出现强征强拆和农民的权益被侵犯的现象。

3 完善鹤庆县农村土地征收程序及征收制度的建议

3.1加大土地征收相关的法律政策的普及和宣传力度

在征地的过程中，作为鹤庆县主持工作的村干部需要熟悉和了解相关制度政策， 以达到充分为农户服务的目标。可以定期组织一些类似于宣讲会这样的专题讲座，以村集体为单位进行土地征收的法律政策的解读，这样村民们也可以清楚地知道国家的有关规定和法律救济政策，人们可以在遇到问题时知道使用法律武器来保障自己的合法权益。

3.2 提高征地补偿标准并拓宽安置方式

在鹤庆县农村土地征收过程中，农户普遍觉得补偿标准偏低且安置方式单一。根据调查提出我的建议：

3.2.1实行一次性补偿与持续性保障相结合的制度。首先，既对失地农民的私有财产及损失和集体的集体财产进行一次性补偿，其次，又对失地农民的可持续性建立独立保障制度（这里说的的保障制度是仅为被征地劳动者设置的包括生存生活在内的医疗保障体系），两者相结合，这样既保护失地农民又能在短时间内进行生产活动，不影响其正常的生活， 也让失地农民不会对今后的生活产生恐惧。

3.2.2制定区域性统一的补偿标准。以县为区域单位，在该地区基本生存生活保障上制定统一标准，以保障人们的正常生活，由征地单位以货币的形式发放给需安置的农民。由于零零散散的征收些许土地而不需要对农民进行安置的，除了私人财产和损失以外，由土地征收的集体组织内的集体资产进行补偿，还要为集体土地进行补偿，使得标准一致。

3.3完善农村就业培训制度和社会保障机制

据调查，98%的被征地农民认为政府有必要提供就业职业技能培训。政府方面应该以人为本，积极探索一套可以长远解决失地农民的就业、生活、养老、医疗、教育等长远利益问题，维护社会稳定发展。

对于保障措施的实施，我建议从以下三个方面做起：

第一，建立一个完整的城乡社会保障体系，具体标准根据当地经济水平制定;第二，留地安置，即按征收土地的一定比例归还失地的行政村，并且上交相关的土地返还的相关费用，用来发展村级集体经济组织的其他产业;第三，鼓励并扶持失地农民再就业，政府应该加强对失去土地的人民进行免费劳动技能的培训，并且对他们进行就业推荐，引导相关的企业优先安置他们就业。

3.4 严格程序方面的整改，确保公平公正公开

3.4.1制定合理合法的征收方法。在鹤庆县土地征收过程中，就应该有工作人员深入基层， 耐心倾听群众的困难和问题，深入了解人民群众的诉求，并努力帮助解决，最后，要公平、合理的处理农民要解决的问题;有些无法立时解决的，要解释清楚相关问题，并且积极与人们交流，争取得到最大支持，积极引导人们按照国家和政府相关法律法规来办事。

3.4.2严格征地听证程序。目前鹤庆县的公告方式是将征地告知书直接贴在各个村委会门口或者人流量较大的村口，村民大多文化水平不够，村干部自作主张的签个字盖个章就放弃了听证权，导致了绝大部分群众根本就不知道征什么地、有什么补偿方案、后续有什么保障的情况。

为了归还农民真正的听证权，建议在告知书送到村委会以后，立即召开村民代表大会按照村民自治的意愿来决定，并且形成相关的会议记录、录像，作为依据。

3.4.3加强对征地程序的监督。严格征地程序，加强征地行为的监督。一是做好征地工作政策的宣传和引导，不可以强行实施征地;二是根据土地管理法的规定，严格征地程序;三是要认真做好“两公告一登记”制度和听证要求;四是加强征地行为的监督：在征地实施前、过程中、结束后，纪检监察部门要进行严格的监督，在充分保障被征地农民合法权益的基础上，确保政府依法行政。

3.5加强政府廉政建设及监管，建立健全相应的制度配套体系

任何主体行使自己的权利和履行自己的义务的行为都是在法律约束的条件下进行的。在土地征收过程中，同样也必须配有一套完备的法制体系来规范各征地主体的行为。不仅要制定《土地征收法》，而且需及时建立健全其他法规中有关征收的条款，并予以细化和充实。与此同时，国家和人民必须监督政府行为，防止政府滥用权力。完善国家法制建设，限制政府自主决策的权力，使政府决策过程更加透明公开。保障司法的独立性、公正性，加强对人民群众的司法救助。更加完善现有官员的考评制度。

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