乔圣辉

摘 要：北京作为我国的首都，扮演了政治中心、文化中心等多重角色，其行政区划在建国后也经历了一系列的调整。自成为首都以来，北京经历了辖区扩大、建制调整、撤县设区及城区合并等多个时期，形成了适应自身发展的行政区划。北京市区（县）行政区划调整的变革过程，是中国大城市在城市化过程中的缩影。因此，本文主要介绍建国后北京市区（县）行政区划调整的历史，区（县）行政区划调整的积极影响以及区（县）行政区划调整过程中存在的一系列问题。

关键词：北京市;撤县改区;行政区划调整;城区合并

一、北京区（县）级行政区划的变迁

（一）城市稳固时期（1949-1958）

新中国成立后，我國处于百废待兴的状态。这时需要稳固政权，发展经济。因此，这个时期，北京行政区划调整的主要表现为辖区的精简与扩大。1950年，城区被缩减为16个。1952年，城区被缩减为13个，并且改为地名命名，如西单、东单等。1956年2月，昌平县等4县划为北京管辖;1958年3月顺义县等4县划为北京管辖，10月平谷、怀柔等县划为北京管辖。经过合并与扩大，北京市在当时正式确立了13区4县的格局，奠定了日后北京区（县）级行政区划调整的基础。

（二）行政单位调整时期（1959-1996）

这个时期，北京辖区已经基本固定，其调整主要表现为建制的调整。例如，1960年1月，昌平、顺义等五区改为县建制;1963年，设立石景山办事处，该办事处67年被更名为石景山区。1974年设立区级石油化工区办事处，1980年撤销该办事处，设燕山区。1986年年，撤销房山县与燕山区，设立房山区。自此，北京辖10区8县。

（三）撤县改区和城区合并时期（1997-2015）

这个时期，北京通过了一系列的调整，最终取消了县级行政单位，全部改为区级。同时，首都功能核心区被合并。自1997年4月到2001年12月，顺义、大兴等6县撤县设区。至此，北京市辖16区2县。2010年，经国务院批准，北京宣武区、崇文区分别与西城区、东城区合并，形成新的西城区和东城区。2015年，密云、延庆两县撤县设区。至此，北京辖16区，县建制成为历史。

二、北京区（县）级行政区划调整的积极影响

纵观北京的区（县）级行政区划调整发现，这些调整对北京的积极影响主要是以下几个方面。

（一）北京辖区经济得以积极发展

行政区划的调整，使得北京市的某些城区能够摆脱地域限制，加快经济建设。例如，原来首都核心区南部的崇文、宣武二区，由于地域限制，GDP与北部的东城、西城二区差距较大。在行政区划图上，也表现出了典型的“南北差异”。此次合并后，北京将东城、西城二区的原有资源进行整合，达到“以北带南”的效果，从而打破曾经首都核心区的经济差异。曾经是县级的密云、延庆两区，在改为城区后，其财权收归北京市政府，市政府会保留原先作为生态涵养区的功能，同时再根据日后举办的国际赛事和城区规划，再赋予其旅游、教育等功能，使得城区发展更为多元化，推动当地第三产业的发展。这样的调整，推进了城乡一体化建设，也达到了城区间“先富带后富”的效果。

（二）精简行政结构，提高行政效率

在撤县改区和城区合并的过程中，北京从“直辖市——城区——县”转变为市区二级管理。而撤县改区的最大特点就是县级财权、决策权与人事权等地方政府权力收归到北京市政府，使北京各辖区的管理更为统一，也使曾经县属权力相关的各辖区行政机构精简。在城区合并的方面，由于行政单位的整合，使得从前两个区负责的事情，变成了一个区负责，减少了原来两个城区之间的推诿、扯皮，降低了行政成本与办公时间，行政效率自然稳步提高。

（三）顺应了政府职能转变的趋势与都市定位

我国现在正在从管理型政府向服务型政府转变，因此从行政区划的角度，调整行政区划，扩大了管理幅度。曾经县政府要解决的事情，现在变成了市政府统一解决，使其更加关注社会服务层面。

从都市定位的角度，北京的定位是政治中心、文化中心和对外交流中心。作为国际化大都市，北京会在第三产业上着力推进，而不是在第一产业上深耕。因此，撤县改区，将原先的农业经营活动与农村土地，转变为第三产业经营活动和城市用地，顺应了北京未来的定位。城区的合并可以优化城区的使用功能。例如，玄武、崇文两区的合并，不仅集中了首都核心区资源，而且可以加强对地域文化的保护。曾经集中在宣武区的宣南文化、皮影戏等非物质文化遗产，在城区合并后，不仅获得了保留，而且政府加大了投入，使其继续发展，稳定了北京的文化底蕴。

三、北京区（县）级行政区划调整中存在的问题

（一）群众民生问题

撤县设区后，原来的县级行政单位变成区级，在财政方面也会获得更大的支持。对于原先较小、经济能力较落后的城区，城区合并后资源会增多。但这是以牺牲较大城区利益为代价换来的，而民生问题又重点聚焦在住房、教育等问题上。2010年的城区合并，使原来崇文区、宣武区的居民们可以和西城区、东城区居民共享现有资源，表现为房价进一步上涨，择校也变得容易。但是，这又侵害了买房的人和原西城区、东城区居民的利益。因此，宣布城区合并后，许多居民在网上留言，表达自己的不满。

（二）“被决策”与民主决策问题

2010年的城区合并是在北京居民不知情的情况下成为事实的。城区合并后，北京市官方新闻发言给出的结果是“此次行政区划调整‘合时宜、顺民心、有基础”。综合多方消息来源，官方所理解‘民意基础大致体现在以下方面：自2002年起，陆续有专家学者提出调整行政区划的设想;2009年，北京市政协常委会正式提出调整区划的建议案;‘并区方案事先征求了四个区领导同志的意见，并得到普遍拥护。但是实际上，并没有人民群众在决策中参与，也没有普通民众的意见表达。因此，北京市政府在制定公共政策中的程序民主、征求意见等方面还需要做出努力。

（三）文化保存问题

虽然城区合并后，政府加大了对于传统文化的保护，但是老城区的拆迁，仍是北京面临的一个问题。合并后的西城、东城二区，作为首都核心区，只能通过第三产业拉动GDP。因此，许多地产业、服务业在此扎根，导致房价持续上涨。老城区的居民要向环外搬迁，而原先的老建筑很可能无法保留，形成了一边保护传统文化，一边璀璨传统文化的悖论。

四、结语

自1949年至2015年，北京市经历了一系列行政区划的调整。在此期间，许多地区划归北京管理，同时行政区划变更频繁，主要表现为撤县建区和城区合并。至2015年，北京彻底告别县建制，成为了第二个无县建制的城市。

北京的行政区划改革，促使各辖区各尽其能发展优势，使得它们能够根据自身特色进行经济发展。同时，行政区划的调整，有利于行政结构的精简、行政成本的降低及行政效率的提高，順应了我国行政体制改革。最后，行政区划的调整，使得各个城区加快第三产业发展，使北京在经济全球化背景下，找准定位，成为国际化大都市。

但是，北京的行政区划调整，也有不尽如人意之处。调整区划后，百姓的民生问题、城区间利益的均衡问题、决策过程中的透明化和规范化问题以及传统文化、传统建筑的保留问题，都是北京需要面对的。

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