黄锦辉，王晓红，廖文根，史晓新，高丽娜

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

水是生态环境的控制性因素，江河湖泊水域具有满足人类生存和社会发展需求的各种使用价值和服务功能。国家组织划定水功能区划，实行水功能区限制纳污制度和水功能区开发强度限制制度，作为水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据，以保障水功能区水质达标和水生态安全，维护水域功能和生态服务功能。

1 我国水功能区划及问题分析

1.1 我国水功能区划现状

依据《中华人民共和国水法》第三十二条规定，从1999年开始，水利部组织各流域管理机构和全国各省(区)开始开展水功能区划工作，2002年编制完成《中国水功能区划(试行)》，在全国范围试行。至2008年，全国31个省(直辖市、自治区)人民政府先后批复并实施了本辖区的水功能区划。2012年，国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》，水功能区划已成为我国水资源开发利用与保护、水环境综合治理和水污染防治等工作的重要基础和依据。

《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》按照江河湖泊水域分类管理和功能保护的思路，根据中国水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定了不同水域的功能定位和管理目标。区划分为两级体系，一级区划在宏观上解决水资源开发利用与保护的问题，主要协调地区间用水关系，长远考虑可持续发展的需求。一级水功能区包括保护区、保留区、开发利用区、缓冲区共四类。二级区划对一级区划中的开发利用区进行划分，主要协调用水部门之间的关系，二级功能区包括饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类。区划覆盖中国七大水系总河长17.8万km的主要干支流和总面积4.3万km2的主要湖库。全国重要江河湖泊一、二级水功能区合并总计为4493个(开发利用区不重复统计)，81%的水功能区水质目标确定为Ⅲ类或优于Ⅲ类。其中一级水功能区共2888个，区划河长177977km，区划湖库面积43333km2，开发利用区的个数、河长占一级水功能区比例约40%，面积所占比例为15.7%。二级水功能区共2738个，区划河长72018km，区划湖库面积6792km2，其中农业用水区、工业用水区和饮用水源区的累计河长比例较大，分别占二级水功能区划总河长的45%、21%和18%。

《全国重要江湖湖泊水功能区(2011—2030年)》自2012年国务院批复以来已近7年，跨越我国“十二五”实施的重要时期和十三五开局之年，在国家最严格水资源管理制度的执行和水环境质量改善方面发挥了重要的作用。

1.2 现行水功能区划存在问题分析

2003年，水利部颁布了《水功能区管理办法》，并于2017修订颁布了《水功能区监督管理办法》，对水功能区的划定、调整、水质达标考核、分级管理、纳污管理及取水口设置、入河排污口监管等提出了明确的规定。2014年水利部又颁布了《全国重要江河湖泊水功能区水质达标评价技术方案》，进一步明确了评价技术方法及要求。现行水功能区划及出台的相关管理办法，全面加强了我国重要江河湖泊水功能区水质管理考核、取水口和入河排污口的监督管理。

近年来，随着我国京津冀协同发展、长江经济带及“一带一路”等国家重大发展战略的实施，以及流域区域经济社会的快速发展，部分地区行政区划、城镇格局、产业结构布局等发生了一定程度改变，用水需求增加和取水水源地格局有所变化，部分水利水电工程建设改变了水资源格局及水文情势，部分河湖水功能区划和城市分区功能定位变化存在矛盾或不相适应。目前，部分省级行政区根据本省辖区经济社会发展和生态环境保护实际情况，已启动和开展了省级水功能区划调整论证工作。归纳分析省区水功能区管理及水功能区调整中存在的问题，主要有以下几个方面：①随着流域区域经济社会发展和城镇化建设，特别是城市总体规划调整及其产业布局、结构优化调整，或者取水功能调整、自然保护区等相关敏感区的调整带来的水功能需求变化；②由于部分河段水资源条件及生态环境管理需求发生了较大变化，其使用功能由原来的单一功能演变成多种使用功能，导致原水功能区划划定范围已不能满足日益增长的各种水源保护的要求；③由于地球化学背景原因，水质本底值低于原拟定的水功能区水质目标；④由于行政边界调整或上下游水功能区存在矛盾，水功能区名称、长度及边界需适当调整；⑤现行水功能区划在划定时虽考虑了涉水自然保护区等生态敏感因素的保护，但考虑生态环境因素不足，有待优化和加强。

为适应国家生态文明建设及生态空间管控的要求，统筹考虑水质、水量、水生态的保护，针对不同发展阶段区域城镇发展格局和水源地格局变化，逐步优化水功能区划和加强水功能区管理，不仅是构建水资源开发利用的生态环境刚性约束管理的基础条件，也可强化水生态环境功能保护对经济社会的引导与约束，还将为优化提升流域水环境承载力与强化水域纳污能力的管理创造了条件，为保障我国水安全、生态安全提供支撑。

2 调整原则分析

按照国家生态文明建设的总体要求，水功能区调整需符合“确有需要、保护优先、便于管理和可以持续”的要求，不得损害水生态系统和水生生物多样性。鼓励将有重要保护意义或对区域经济社会发展较为重要的省级水功能区升级为国家级重要水功能区，鼓励新增保护类水功能区。可根据河长制及湖长制实施要求，对跨多个行政区的水功能区进行优化。水功能区优化调整遵循原则如下：

生态优先原则。牢固树立“生态优先，绿色发展”的理念，严格控制调整范围，避免经济社会不合理的开发建设活动损害水生态系统，确保重要敏感水域生态功能不降低，保障区域水功能区水质达标和水生态安全。

问题导向原则。以现状水功能区存在的问题为导向，结合区域经济社会发展需求、河湖水资源条件及水生态环境特点，在加强水功能区保护和监管的前提下，科学合理确定调整范围和调整方案，优化完善水功能区划，规范水功能区管理。

系统优化原则。强化流域水资源保护的格局优化和系统保护，综合考虑上下游水功能区水质、水量和水生态保护要求，严格避免对相邻水功能区水环境质量及流域或区域水功能区水质达标率状况产生不利影响。

统筹协调原则。根据水资源和水环境承载能力，统筹水资源的有效保护和开发利用，并与生态保护红线及流域或区域相关规划相协调，严格控制保留区调整比例，切实保护当代和后代赖以生存的水资源与河湖生态环境。

3 水功能区优化调整技术要点

从保障饮水安全，有效保护和合理开发利用水资源，适应经济社会发展及城镇布局调整的需要，实现水功能区合理监管及水质、水量、水生态统筹管理等方面，按照主导功能调整、水质目标调整、长度范围和名称调整等分类，研究调整技术方法。

3.1 分类调整技术要点

(1)主导功能调整的水功能区

一是对于新增主导功能的水功能区，可按照GB/T 50594《水功能区划标准》，确定水功能区主导功能、水质目标、长度或面积范围，并与上下游水功能区相衔接。

二是对确有必要调整主导功能的水功能区，分析水环境与水生态变化趋势，论证其维持原主导功能的可能性或拟调整主导功能的必要性，合理核定其主导功能、水质目标以及长度或面积范围。

(2)水质目标调整的水功能区

对调整水质目标的，原则上只提高不降低；确有必要调整的，需根据近5～10年水质监测资料分析成果，分析水质变化趋势及其变化原因，并按照有关规范核定水域及其上下游水功能区的纳污能力和限制排污总量，论证水质目标调整的合理性。

(3)长度范围及名称调整的水功能区

水功能区调整后，区域水功能区划统计长度应不小于原长度，覆盖范围不得小于原河流水系范围。由于行政边界调整而需相应调整长度范围或名称的水功能区，应根据行政区边界调整的勘界依据及相关批复，实地复核现有水功能区长度和范围，合理确定水功能区长度和范围。

由于上下游水功能区功能或水质目标存在矛盾而需拆分或合并调整的水功能区，可根据水质现状、取排水口分布及取排水量、敏感生态保护目标等调查评价成果，统筹考虑水质水量水生态保护和上下游、左右岸的关系，复核主导功能定位和水质目标的合理性。

3.2 分区调整技术要点

为严格控制水功能区调整对水功能区水质及河湖生态系统造成不利影响，保护区、保留区、缓冲区、饮用水源区及排污控制区的调整应遵守以下约束条件，见表1。

表1 主要水功能区调整约束条件

(1)保护区：若国家级或省级自然保护区涉及水域边界调整、新增国家级重要水源地或重大引调水水源地时，以及根据各省生态保护红线划定的水域空间范围，可新增保护区，划定时应衔接上下游水功能，合理确定水质保护目标。

(2)保留区：按照可以持续、控制开发的原则，涉及地、县级自然保护区的保留区，原则上不允许调整为开发利用区。保留区可启用为饮用水源区或渔业用水区，严格限制启用为工业用水区、农业用水区和景观娱乐用水区，禁止启用为排污控制区，调整后不得影响相邻水功能区水质达标。

保留区的启用或调整，需根据城市总体规划及经济社会发展布局的调整，考虑新建城市新区或工业园区等用水需求，严守水资源总量消耗上限、环境质量底线和生态保护红线等，充分论证保留区开发利用的条件和主导功能要求。在论证时，应全面调查保留区对应陆域范围内的国民生产总值、人口、用水量、水域水质等基本情况变化，系统分析新增取水和入河排污量以及可能对其水量、水质、水生态造成的影响，复核保留区及其他上下游水功能区的水质水量目标要求。

(3)缓冲区：缓冲区调整，主要针对用水矛盾突出地区间的水域，调整结果不得影响相邻水功能区的使用功能。缓冲区功能调整后应维持原有水质目标。缓冲区调整时，收集近5～10年来行政区界断面水质和水量变化情况，并根据经批准的水量分配方案或者有关地方人民政府间签订的分水协议，充分论证水功能区调整必要性，若确有必要调整，需分析确定缓冲区的自净能力和水质目标的可达性，分析调整对其他上下游水功能区水质水量目标的影响，复核缓冲区长度范围。

(4)饮用水源区：饮用水源区的调整或新增，可根据区域新增饮用水水源地、重要的应急备用饮用水水源地或生活取水口布局的调整进行调整。由于城市新区发展及产业布局调整，导致城市生活取水口布局调整变化较大的，可将饮用水源区调整为工业、农业或景观娱乐其它功能，但原则上不得降低原水质目标。

新增饮用水源区起止断面及范围，需分析水功能区划内的人口、取水总量、取水口分布情况，按照HJ/T 338《饮用水水源保护区划分技术规范》划定的保护区边界范围综合确定。

(5)排污控制区：从严控制排污控制区的调整，禁止扩大排污控制区长度或面积范围。排污控制区的水质标准应按下边界水质达到相邻水功能区的水质控制标准来确定，并应消除黑臭水体。

(6)工业用水区、农业用水区：工业用水区的调整或新增，可根据区域产业及工业取水口布局的调整进行调整。农业用水区的调整或新增，可根据灌区发展及农灌取水口布局的调整进行调整。工业用水区、农业用水区调整时，除考虑工业取水口、农业取水口分布现状，还应考虑远期工业发展及农业灌溉需求。

(7)其他水功能区：渔业用水区的调整或新增，可根据天然鱼、虾、蟹、贝的重要产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道等重点水域变化情况而进行调整。

景观娱乐用水区的调整或新增，可根据国家级、省级风景名胜区边界调整或城市新区发展需要新增景观水域，进行相应调整。

过渡区的调整，可根据上下游其他水功能区长度范围或水质目标的调整，可相应进行调整。

4 水功能区调整环境影响评价要求

水功能区调整后，由于起始断面、长度范围及入河排污口分布等发生变化，将对水功能区监督管理及功能产生影响，需开展调整对水功能区纳污能力及限制排污总量、上下游水功能区水质达标、水生态保护目标、取排水及水功能区监督管理等综合影响评价，并根据评价成果进一步优化调整方案。

5 思考和建议

在本研究工作开展过程中，水利部组织编制水功能区划及水功能区管理的职能，划入生态环境部，体现了国家生态环境的综合保护管理职能的强化，将更有利于加强水功能区和水环境管理单元的协调衔接，行政区域污染控制与河湖水系功能保护相结合的流域管理。

(1)实施水域陆域统筹的水功能区优化。目前重点流域水污染控制单元主要是陆域污染控制，建议逐步研究解决水功能区与陆域控制单元的协调衔接与耦合整合，水功能区调整须注重协调陆域污染控制和水域功能的管理，可为加强水功能区生态环境综合与协调管理提供支撑。

(2)强化基于生态保护的水功能约束管控。鉴于我国部分地区水资源条件及自然变化因素影响大，且河流水功能和纳污能力资源和经济社会发展与排污控制关系复杂，水资源工程调度等对流域水环境和水生态影响显著等，水功能区调整时须注重强化水功能综合保护的水资源开发生态刚性约束管理，以改善以往水资源开发调控生态影响和河湖生态保护监管弱的局面。

(3)制定水功能区适应性管理对策。流域管理机构或各省区在水功能区划批复实施后，每5年定期开展水功能区划及其管理的跟踪评估工作，分析识别存在问题，以问题为导向并结合区域发展及其保护需求，优化功能区划并制定适应性管理对策。

(4)加强水功能区监测监控。优化水功能区监测站网布局，增强对水源地有毒有机物、抗生素、水生态指标以及突发性水污染事件的监控能力，对重点水域和控制断面实施水质自动监控，推进入河排污口的监督性监测，逐步开展生态脆弱河流及重要敏感水域生态流量及水生态的跟踪监测，加强重点流域水功能区的水量水质水生态的协同监管。

(5)强化河湖长制管理与绩效考核。按照河湖长制管理要求，加强位于省界市界镇界的水功能区水质、河湖生态状况的监督考核，实施差异化绩效评价考核，把“强监管”落到具体指标和措施中。