张 岚，黄华健，蔡琳颖

（广东省标准化研究院，广州 510220）

质量基础设施（Quality Infrastructure）是标准化、计量、检验检测和认证认可组成的质量管理制度框架的统称。作为现代服务业的重要组成部分，质量基础设施服务对于规范市场秩序、优化营商环境、加强质量安全监管、促进产业发展、维护百姓利益等具有不可替代的重要作用。

国家市场监督管理总局是质量基础设施的主管部门。2018 年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建国家市场监督管理总局，不仅将原工商、质检、食药监、知识产权的四局职能合并，而且将反垄断、物价监管职能也并入其中，一定程度上真正实现了一般性市场监管的统一，进一步理顺了市场监管体制机制。此项市场监管领域的顶层机构改革，是构建高效市场监管体系、持续深化“放管服”改革、迎接全面对外开放挑战的迫切要求，并为深化标准化、计量、检验检测和认证认可各领域改革，乃至推进质量基础设施一体化改革，带来重要契机。

1 质量基础设施的产生背景及概念提出

1.1 社会分工与检验检测认证市场的扩大

第一次工业革命始于英国，使机器大生产代替了传统手工业，各工业制造环节实现分离；第二次工业革命，为人类带来了分工更明确、大批量生产的流水线模式；第三次工业革命，推动了电子信息技术的广泛应用，生产自动化水平进一步提高。三次工业革命，促进了社会生产力的发展和社会分工的扩大，进而推动制造过程不断细分，并向模块化、精细化演变，相应对中间环节的质量控制要求也不断提高。且随着经济全球化进程加快，以自然资源为基础的社会分工，进一步扩大为以现代技术、加工工艺为基础的分工，分工范围也从一地一国向全球拓展，促使对不同生产环节零部件兼容性、互换性和质量稳定性、可靠性的要求越来越高。在发展过程中，标准成为建立这一经济社会秩序的有效工具，而以此为基础的合格评定制度（包括检验检测、认证认可）则成为降低交易风险的主要手段。

瑞士通用公证行（SGS）、美国保险商实验室（UL）、法国国际检验局（BV）、德国莱茵集团（TÜV）等大型国际质量服务机构凭借国际市场品牌效应和资本手段，在全球建立起合作关系，向规模化、市场化、国际化发展，获得了检验检测认证市场的先发优势。而我国检验检测行业经过近些年的不断发展，市场也在稳步扩大，据国家认监委统计①，截至2018 年底，全国检验检测机构共计3.95 万家，同比增长8.66%，近六年年平均增长率为9.70%；检验检测服务业全年实现营业收入2810.5 亿元，较上年增长18.21%，近六年年平均增长率为14.98%（详见图1 和图2）。2018 年，全员劳动生产率达到23.9 万元/人，平均每天出具各类报告117.26 万份。

图1 2013-2018 年我国检验检测机构数量

图2 2013-2018 年我国检验检测行业营业收入

合格评定制度已成为影响着全球产业链、价值链竞争格局的重要制度。世界贸易组织（WTO）、国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电信联盟（ITU）等国际组织及众多质量服务机构、跨国企业，目前已共同构建起以标准为基础，以计量、检测和认证为核心的合格评定制度。与此同时，近年来非关税壁垒的贸易影响呈现出逐年扩大的趋势，发达经济体对人体健康、质量安全、环保节能等方面的要求越来较高，设置的准入条件和质量要求也越来越严。建立起可信赖的质量基础设施体系，已成为发展中经济体寻求国际市场机会的重要着力点。

1.2 质量基础设施概念的提出

为便于统筹理解，将质量基础设施作为质量管理手段和制度框架的统称②。2005 年，联合国贸发会议和世贸组织国际贸易中心在《出口战略的创新：应对质量保证挑战的战略方法》[1]中提出，质量基础设施是质量管理相关制度框架的集合，包括标准化活动以及在此基础上围绕符合性建立的计量、检查、检验检测、认证认可制度，用以提高产品、过程和服务质量、规避贸易壁垒和促进技术合作。质量基础设施应用范围很广，既可以是公共属性，也可是私人属性，既可在全球范围、国家层面、区域一级应用，也能在某一行业，甚至企业内部推广。美洲国家组织专家Sanetra &Marbán（2007）在《解决全球质量问题的答案：国家质量基础设施》[2]中认为，质量基础设施指由标准化、计量、检测和包括认证、认可在内的质量管理共同组成的各方面的总称，其中包含了公共组织和私营组织，以及它们赖以运行的制度框架。质量基础设施通常是自愿构建，并能发挥正向激励作用、促进技术竞争、满足国际需求。世界银行专家 Racine & Tippmann（2013）在《国家质量基础：保障竞争能力、贸易和社会福利的有效工具》[3]中指出，质量基础设施是指建立和应用标准过程时确立的制度框架及相关组织，包括合格评定服务、计量、认可等，用以评估并确认产品、过程、服务的符合性。联合国工发组织专家Kellermann & Keller（2015）在《营商环境改革的影响：质量基础设施的作用》[4]中表示，质量基础设施是建立和实施标准化、计量、认可以及合格评定服务所必需的制度安排及相关政策、法律、管理制度的总称，合格评定指通过检查、检验检测、产品和体系认证等手段证实政府技术法规、市场约定或隐含要求满足符合性的过程。

不难看出，学界对质量基础设施的认识在不断深化，从纯技术制度框架层面向实施组织、法律政策层面扩展，同时突出标准化的基础性地位，并更加强调合格评定制度的作用。不同定义虽各有侧重却共性突出：发挥特定功能的标准化、计量、检验检测、认证认可都是质量基础设施的基本组成要素，各组成要素按照科学逻辑形成制度约束，通过满足符合性达到加强质量管理的目的。

2018 年联合国工发组织（UNIDO）提出了新的质量基础设施定义：质量基础设施是由支持与提升产品、服务和过程的质量、安全和环保性所需的组织（公、私）与政策、相关法律法规框架和实践构成的体系（见图3）。质量基础设施依赖于计量、标准、认可、合格评定和市场监督，涉及消费者、企业、质量基础设施服务、质量基础设施公共机构、政府治理五个方面（见图4）。[5]

图3 质量基础设施组成框架图

图4 质量基础设施体系图

2 我国质量基础设施管理的主要特点及存在的突出问题

我国的质量基础设施建设管理是参照“苏联模式”建立起来的。随着改革开放和市场经济的扩大，经济活动市场化、社会化的特点越发突出，与之相比，质量基础设施各领域管理则相对滞后。从法律法规、行政管理、技术体系三个维度看，我国质量基础设施的条块管理、分级分段的特点比较突出。

（1）从法律法规层面看：标准化法、计量法、认证认可条例、特种设备安全法、产品质量法是我国质量基础设施管理的主要法律依据，它们虽互有支撑，但独立性很强，强调相互协调配合、推进融合发展的内容较少。

（2）从行政管理层面看：各级政府都设置了标准化、计量、检验检测和认证认可、特种设备统一行政管理部门，中央、省、市、县、乡五级政府间通过业务指导形成联系；各行业主管部门管理本行业标准化工作，负责监督计量法律、法规在本部门的实施。质量基础设施的行政条块管理有深厚的历史渊源，可分别追溯至分属不同部门的国家标准局、国家计量局、国家经委质量局、劳动部锅炉压力容器安全监察局等。

（3）从技术支撑体系层面看：国家、省、市三级市场监管部门常分别设立标准化、计量、质检、特检技术机构。标准化实体研究机构有国家、行业、地方三级；国家标准委负责统一管理全国专业标准化技术委员会（TC），行业主管部门和省级标准化行政主管部门受国标委委托管理本行业、本区域TC。国家级计量机构包括中国计量科学研究院、大区国家计量测试中心、国家专业计量站；省、市、县三级计量技术机构通常包括同级计量院和各级专业计量站。质量检验检测技术体系包括国家、省、市、县四级，总局通过管理、授权支持各地建设国家质检中心；各省设立省级质检站，为省级监督抽查提供技术支持，并通过资质认定制度进行监督抽查管理。

我国计划经济体制下发展起来的质量基础设施，与市场经济体制改革呈现诸多不协调的方面：从政府管理看，部门分立造成行业壁垒较多，条块分割、区域分割较为明显，不同程度存在重复建设的现象，行业监管亟待加强。从技术支撑体系看，体制内机构普遍存在定位不清、事企不分的行政化倾向，发展活力不强，横向协同不够，高端检测能力不足，维护国家市场技术权益作用发挥不够等问题。例如，在标准化管理领域，公共标准管理总体呈现“自上而下”的特点，市场机制未充分发挥，全社会参与标准化活动热情不高；标准化专业技术委员会公开、透明程度有待提高；标准供给过剩和亟需标准不足并存，标准泛化问题不同程度存在，越重要的标准越“难产”。在计量管理领域，基层计量服务机构软硬件建设比较落后，计量科研、管理人员业务水平存在不足；相当一部分计量器具不符合要求，医疗计量等民生计量领域问题较多，计量监管执法力量不足。在检验检测、认证认可领域，缺乏公平的行业发展环境，不同程度存在行政干预和行业地区垄断，从业机构“小散乱弱”现象突出，“赚快钱”心理较为普遍，检验检测认证认可的社会公信力普遍不足，服务品牌匮乏，国际竞争力较弱；国内机构整体国际竞争力不足，综合实力与国外龙头机构差距巨大，国内检验检测认证市场中外资机构仅占机构总数的0.8%，但市场份额却占8%。总体来看，迫切需要持续深化改革，进一步激发检验检测认证市场活力。

3 新形势下质量基础设施的重要作用

3.1 质量基础设施是发展社会监管力量、优化市场监管的重要抓手

综合监管和综合执法是市场监管部门的核心职能。监管是个多环节系统性过程，成功的监管离不开活跃的社会监管和专业监管，政府应是规则制定者和监管最后环节的“警察”。我国长期以来的行政主导型社会管理特点，使得政府和公共机构（企事业单位、学协会）更多时候扮演公共资源“守门员”角色。一方面，这些公共资源接受各行业部门条线管理，并未充分激发活力、形成合力、释放效能；另一方面，社会专业力量很难进入相关领域，缺少历练实践积累经验的机会。质量基础设施管理领域也是如此，标准化、计量、检验检测等技术支撑机构自成体系，横向缺少协同，纵向缺少联动，同时“体制内”力量也挤压了社会专业力量的发展空间。政府往往成为了唯一的市场监管者，既是第一个也是最后一个监管者。合格评定制度正是通过构建符合性规则体系，在消费者、制造商和监管者之间建立互信互惠关系，发挥社会第二方、第三方专业监管作用，使不符合要求、不安全产品禁入市场，在政府介入监管链条前构筑起社会专业监管屏障的有效措施。此外，市场监管部门依法履职，必然要采取监督抽查、执法检查、风险监测等手段，质量基础设施服务是不可或缺的技术支撑。

3.2 质量基础设施是促进科技创新、提升市场效率的重要基础

质量基础设施各要素与科学技术创新密切关联。标准化活动通过把前人的经验积淀到标准里，为后人创新搭建平台，再把新的经验充实到标准里，筑起更高的平台，为创新突破提供量变基础，实现有序创新。计量发展与科技进步相互促进、相互支撑。计量水平影响着科学发现的高度，科学研究需要依靠先进的计量测试手段，科研成果也要通过准确的实验数据来表征。就工业生产而言，测量贯穿于生产、经营各个环节，精准测量是产品优化升级的重要保障。合格评定的核心是确保产品、服务符合性，通过传递直白的质量安全信号，解决信息不对称问题，进而提高市场效率。合格评定为制造商（服务提供者）提供了“市场通行证”，减少了普通消费者不必要的重复检验，简化了交易过程，降低了交易风险，优化了资源配置，有利于优胜劣汰的市场机制发挥作用。此外，质量基础设施体系框架的市场认同度高、应用度广，区域和国际标准甚至能跨越国界，促进技术、管理上的协调统一，甚至成为权威性共识和约束。

3.3 质量基础设施是优化行政管理、提升政府治理能力的技术工具

标准化、计量、认证认可和检验检测都是行政管理的常用工具。标准既可推动市场交易，又可用作政府实施市场干预、维护公平竞争、保护消费者权益的调节工具。相比于行政规定，标准更具有科学依据，并能不断合理优化。计量通过确保量值准确，服务于百姓衣食住行的方方面面，例如，买菜买粮的称重、水电气热的测量结算、出租车费的计价等都与计量直接相关，间接关联更是不胜枚举。认证为政府部门和公共机构提供一条替代传统审批的管理手段，通过证明产品、服务符合性达到相关要求，简化行政性、行业性、地域性审批事项，减少市场准入限制，降低监管成本，为政府提供了执行国家法律法规及公共政策的有效判别工具。越来越多的政府部门一方面在内部建立质量管理体系提升管理水平，在行政审批、政府采购、政府工程等方面采用认证手段降低制度性交易成本；另一方面，在政府监管中采信第三方认证结果，以促进决策和监管的科学、公正，减少行政风险，提升政府公信力。

3.4 质量基础设施是适应国际经贸规则、促进国际贸易的重要支撑

当下，国际市场不仅是商品的流动，而且是一系列资源、技术、贸易、人力资源等经济要素的流动。全球要素流向不但受市场规模、汇率、关税、市场需求、自然资源禀赋等影响，在一定程度上还受到国际和区域间标准、合格评定制度的约束。随着经济全球化进程加快，双边、多边技术规则越发重要，标准作为基础性制度作用也日益凸显。国际标准既是商品全球化生产的基础，又是商品流通的技术前提。在一些市场广阔的“全球产品”领域，产品标准一旦被国际认可，便可能在生产和销售过程中获得垄断利润，国际标准竞争已不亚于市场上的商品竞争。当前，整体质量基础设施的国际竞争力和参与度，特别是龙头企业的技术引领能力和标准化水平，决定国际技术规则制定过程中的一国话语权。

4 新形势下深化质量基础设施改革发展的对策建议

4.1 深化检验检测机构整合改革

检验检测认证机构整合，是促进我国检验检测高技术服务业做强做大的重要举措，可为我国经济发展提质增效升级提供有力支撑。2014 年，国务院办公厅转发中央编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构实施意见》，对检验检测认证机构整合工作进行了部署和安排；2015 年，质检总局印发《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》，明确了检验检测认证机构分类和功能定位，并提出了五种整合模式。面对改革大势，在事业单位改革大背景下，各地因地制宜推动机构整合改革，但多种改革模式并存、实践差异较大。从全国范围来看，主要有两大类改革模式：一类是通过“整合”优化条块资源配置，如湖北省京山县检验检测平台同一行政层级不同条线的横向整合模式等；另一类是通过“改制”来激发内生动力，如重庆、广州将事业单位经营类业务剥离组建检测认证集团的部分转企模式等。体制内技术机构的整合模式的多样性，既体现了我国政府管理的层级特点，也显示了整合发展方向不清，走公益、市场或是法定机构、社会组织的道路不甚明确。总体而言，检验检测认证机构的整合动力不足，深层次改革推进步履维艰。

“公益性”和“市场化”是推进检验检测机构改革的热门话题。深圳市检测院实施的以理事会为核心治理机构，以市市场监管委为举办主体，不以营利为目的的“法定机构”改革模式是一种全新探索。该院除了正常开展“政府兜底”业务外，重点强化市场化运作，可以通过设立企业等方式提供市场化技术服务。“法定机构”模式赋予深圳市检测院更大的用人和薪酬分配自主权，以市场化薪酬待遇吸引和留住国内外高端人才，显著提升核心竞争力。深化检验检测机构整合改革，法定机构、非营利性社会组织是发展大方向。该模式既可充分保障检验检测机构的社会管理、市场监管的公益技术支撑功能，又可使其通过市场化运作寻求自我发展。

深化检验检测机构改革，还要进一步推动认证检测市场化、社会化改革，加大体制内技术机构横向、纵向整合力度，不断降低检验检测认证的准入门槛；进一步推动机构资质审批、资质指定制度改革，促进检验检测市场充分竞争；进一步推动法律法规、行政管理、技术体系等融合，打破行业壁垒和区域分割，打造出一批国际化、综合性质量服务机构。

4.2 加强检验检测认证行业公正监管

健康的营商环境是实现经济增长的基础，没有质量基础设施改革创新的营商环境改革算不上一场彻底的变革。当前，我国检验检测认证市场蓬勃发展，但数万家从业机构给行业的公正监管形成巨大挑战，认证检测市场乱象屡禁不止。因此，一要着力解决检验检测认证行业“松管营”等问题，不断加强事中事后监管，严厉打击恶性竞争，防止“劣币驱逐良币”；二要加大惩处力度，提高违法违规成本，对于出假证、假报告等违法行为“零容忍”，切实解决行业“赚快钱”问题；三要加快构建认证检测行业诚信体系，一方面加强检验检测认证结果与国家企业信用信息公示系统的对接，推动检验检测认证过程结果全公开，以公开促公正，另一方面制定并完善永久退出和终身禁入等失信惩戒机制，形成行业治理长效机制。