◆摘 要：随着社会主义市场经济的发展，社会各个阶层对于公共服务的需要越来越多元化，传统意义上的由政府来主导的一元化公共服务已经很难再满足社会的需求了。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“‘十二五时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。”在购买公共服务的各项工作中，服务项目是购买公共服务的核心和关键问题，各级政府只有准确地评估和确定公共服务项目，明确政府可以购买哪些公共服务项目，不能购买哪些服务项目，才能够开展正确的政府购买。

◆关键词：政府购买；公共服务项目；研究

随着社会主义市场经济的发展，社会各个阶层对于公共服务的需要越来越多元化，传统意义上的由政府来主导的一元化公共服务已经很难再满足社会的需求了。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“‘十二五时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。”在购买公共服务的各项工作中，服务项目是购买公共服务的核心和关键问题，各级政府只有准确地评估和确定公共服务项目，明确政府可以购买哪些公共服务项目，不能购买哪些服务项目，才能够开展正确的政府购买。

一、政府购买公共服务项目的基本情况

（一）我国政府购买公共服务的项目范围

2012年，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发（2012）29号），涉及到几百个公共服务的项目类型，这些项目涉及到基本的民生问题和民生保障。在这份通知的指导下，全国各个地方都根据自己的实际情况制定了本地的政府购买公共服务项目的实施意见。以南宁市为例，《南宁市关于政府购买公共服务的实施意见》（南府办〔2014〕63号）要求，政府向社会专业服务机构购买公共服务的项目主要有：政府部门的部分经济管理职能、政府部门的部分公共服务职能与政府相关规定的其他职能三大类，如表1。

（二）政府购买公共服务项目的主要方式

根据政府购买公共服务项目的不同特点，可选择不同的购买方式，具体包括政府采购、定额补助和凭单3种。

1.政府采购。纳入集中采购目录属于通用类的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购；纳入集中采购目录属于专用类的政府采购项目，应当委托集中采购机构或具有政府采购代理资质的社会代理机构代理采购。

2.定额补助。根据企业或民间社会组织提供特定公共服务的数量和质量，按一定标准给予补贴，鼓励企业或者民间社会组织提供公共服务。

3.凭单。政府向符合规定条件的公共服务对象发放凭单，由公共服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向主管部门要求兑现一定数量的资金。如表2。

二、南宁市购买公共服务项目的实践

（一）试点起步，采购内容稳步扩大

2015年自治区印发《关于确定自治区政府购买服务重点推进市县和有关工作要求的通知》，确定南宁市和上林县作为重点推进市县之一。随后，南宁市以财务审计、法律援助、志愿服务、城市维护等领域实施政府购买服务试点，并逐步扩大试点范围和资金量。2015年试点项目主要涉及财务审计、法律援助、志愿服务、城市维护、污水处理等领域18类项目，预算总金额达4.64亿元。按照自治区和市政府工作目标和部署，根据各县（区）现有的工作基础，按照“先易后难、由点及面”的原则，积极推进县（区）层面政府购买服务工作。

（二）制度跟进，配套措施有效规范

南宁市2014年8月2日出台了《南宁市关于政府购买公共服务的实施意见》，对公共服务项目申请、审定、组织实施及项目后评估作来了具体的规定，探索建立政府购买公共服务机制。2015年10月，南宁市财政局印发了《南宁市政府购买服务指导目录》，由政府向社会晒出所需服务清单，包含了6大类65款406项可实施购买服务的项目，涵盖了基本公共服务事项、社会治理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事项以及其他政府向社会购买服务事项等领域的内容。2015年7月，南宁市财政局南宁市民政局南宁市工商行政管理局联合出台《关于加快推进我市政府购买服务工作有关问题的通知》，对购买项目的适用范围、流程和监督检查等进行规定，标志着南宁市政府向社会力量购买服务日趋规范化。

（三）程序规范，采购平台逐步纳入

在2014年試点工作的基础上，2015年以突出公共性和公益性的为原则遴选出法律援助、医疗服务、绿化养护、文体卫生等领域的17个项目继续推进试点，在试点过程中梳理服务项目种类，细化目录清单内容，规范操作流程，以期进一步完善相关实施细则和项目管理，形成机制，为2016年全面推广打下坚实基础。根据《南宁市本级2015年政府购买服务试点工作方案》（南财综〔2014〕426号）要求，按照公开、公平、公正原则，将市本级政府购买服务试点项目基本信息通过市财政局门户网站向社会公开，不断提高政府购买服务工作的实效。在试点扩大的同时，逐步把购买公共服务纳入政府采购的“笼子”。2016年实现政府购买服务全覆盖。

（四）注重创新，购买形式灵活多样

南宁市政府健全购买服务的工作机制，按照突出公共性和公益性的原则，制定南宁市政府购买服务指导性目录，严格实施目录管理，创新购买方式，探索购买公共服务项目的“南宁经验”。南宁市从服务项目、群众需求等实际出发，因地制宜创新出各种购买模式，主要包括合同外包、凭单制、补贴制。购买主体应当采用政府采购、直接委托、特许经营、战略合作等方式确定承接主体。凡是属于政府采购范围的项目，必须严格按照政府采购的相关规定执行，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体；不属于政府采购范围的项目，根据市场发育程度、服务供给特点等因素，可以选择直接委托、特许经营、战略合作等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

（五）建立机制，加强绩效管理和监督

根据《南宁市本级2015年政府购买服务试点工作方案》（南财综〔2014〕426号）要求，按照公开、公平、公正原则，将市本级政府购买服务试点项目基本信息通过市财政局门户网站向社会公开；各购买主体部门也通过其门户网站或其他媒体，将本部门实施政府购买服务项目背景资料、具体服务需求等信息一并向社会公开，争取实现事前、事中、事后全过程接受社会监督。建立健全购买服务信息平台，及时向社会公开相关信息，确保具备条件的社会力量平等参与竞争，严禁转包行为和暗箱操作。同时，大力推进购买服务预算绩效评价工作，不断提高财政资金使用效益。探索出建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量等进行考核评价，确保购买服务效果。此外，会同监察、审计等部门建立监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督。

三、当前政府购买公共服务项目管理的主要问题

（一）对购买公共服务的重视不够

南宁市至今尚未建立市级领导和协调机构，缺少总体设计和规划，目前工作依靠财政等少数部门主导推动，总体而言，部门参与度不高，缺乏有力的行政资源支撑，没有形成系统抓的格局。岗位购买呈零散化和碎片化，有些部门受认识局限或部门利益的影响，往往首选通过增加机构、追加经费的形式直接提供公共服务，不是优先考虑向市场购买，仅仅把购买公共服务作为“应急之策”。政府转型和治理理念转变过程及制度建设比较缓慢，导致购买公共服务遭遇制度性困境。目前南宁市购买公共服务资金规模偏小、范围狭窄，服务内容以居家养老、社区服务、就业促进、政策咨询、劳务服务等为主，科研、环境、教育、文化、公共卫生及社会服务等相对较少，购买公共服务的广度和深度有限。

（二）公共服务的项目与民众的需求有差距

政府购买公共服务应该是以民众的需求为前提，因而所购买的公共服务项目应该以民众需求是否得到满足为出发点和落脚点，这就要求公共服务的项目的确定应该是由下向上，在充分了解民众需求，充分征求民众意见的基础上，以民众的需要来确定购买的公共服务的项目。然而，从当前的情况来看，尽量也有征求民众意见的环节，但是因为征求方式和范围等原因的影响，见效不大。正义在确定购买项目时一般都是采取从上而下的方式，以政府需要为导向，并没有征求民眾意见，往往容易导致政府购买公共服务指导思想不到位，政策落实不到位，购买的公共服务不一定是民众的需求而是变成了政府的需求。

（三）公共服务购买项目的范围界定不清

在实践中，我国政府购买公共服务时，无论是规范制定还是自行探索，由于缺乏明确的购买边界，不同地方政府存在着非常悬殊的理解和做法，致使购买公共服务边界呈现很大的随意性。有的地方为了求创新增政绩中头彩，在根本未明白政府购买公共服务内涵的情况下，匆忙开展政府购买活动；有的地方则视为例行公事，政府实际上并不真正关心购买项目所产生的实际社会经济效果。这就导致政府常常购买民众不需要的公共服务，而民众急需的公共服务政府却未购买。如民众需要的是公共卫生服务，政府却购买公共文化服务；民众急需公共文化服务，地方政府却购买公共卫生服务。

（四）公共服务项目确定立法层次太低

当前，我国设定的政府购买公共服务项目，主要体现在各地制定的规范性文件中。这些文件大多只是各级政府制定的，由于规范制定主体层级低，也导致各地对购买公共服务项目内容的标准存在不同的界定。立法内容是过于抽象导致了设定的项目内涵外延不明确。比如对“社会保障服务”作了界定，即在试点的基础上逐步推进政府出资购买社会保障服务工作，将部分社会保障业务办理交由社会保险机构承办，相关政府职能部门实施监督，探索“管办分离”的社会保障供给模式。实际上，该项规定的主要内容涉及社会保障服务的政策要求，并没有对其内涵进行明确界定，从而缺乏可操作性。

四、加强政府购买公共服务项目管理的对策思考

（一）建立和完善服务项目集中采购目录

一是建立各级政府服务项目集中采购目录。集中采购目录的制定可聚焦于社会公众需求的基本公共服务，确保购买的服务是为绝大多数老百姓利益服务，而不是针对单一个体孤立设置。首先，中央应尽快出台关于政府购买服务项目目录等政策性的文件，确定政府购买服务项目的确定、预算、资金管理、采购方式、操作规程以及绩效评价等基本内容。目前各地都在探索实施购买服务项目，但如何开展还面临许多现实问题，迫切需要中央制定和发布可操作的指导性政策。其次，地方目录应在基本公共服务基础上依据地方特点有所侧重和细化。中央层面公共服务的集中采购不会像地方层面那样具体和细微，但具体到不同省市，则可以在公共服务集中采购目录设定的基础上有所侧重。

二是建立采购目录的需求调查、论证和动态调整机制。首先，可将公众服务需求调查与评估纳入政府购买服务的固定流程，作为购买服务的先决环节，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社会公众需求信息并予以轻重缓急评定。其次，可结合行风评议等现有公共管理绩效评估，重点针对群众不满意、问题突出、打分不高、人手不足的公共服务领域开展政府购买服务。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可综合采用多种方式，例如设计问卷调查、委托专业调查机构或科研院所调查，或将公众需求作为专项课题予以系统梳理和阶梯处理。最后，调查获得的备选项目必须经过专家和群众的充分论证。服务采购目录的制定并非一成不变。市场经济转型期，静态化的服务难以满足多元化、个性化、发展性的服务需求。

（二）完善政府购买服务项目的法律体系

一是完善《政府采购法》与《招标投标法》，应把公共服务纳入服务采购的内容；供应商主体资格的界定应采用更具包容性的描述，把提供公共服务的大量社会组织纳入进来。目前法定的政府采购方式主要有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、询价和单一来源。对于内涵和外延不断扩大的公共服务，以上几种方式难以满足潜在需求。借《政府采购法实施条例》的出台，应超越原有模式，使政府购买服务的行为更具现实操作性：对于标准清晰明确的公共服务可以采用公开招标等竞争性采购方式；对市场竞争不充分的领域可以通过发放消费券、补贴券、直接投入等办法，创新公共服务购买方式。

二是建立政府购买服务的预算管理制度。正在修订的新《预算法》最早有望在今年8月的四审中通过，这将助力我国现代预算制度的建立。而现代预算制度正是以推进预算公开、建立透明的预算制度为核心，这与政府购买服务所要求的从立项、预算编制、执行到监督和绩效评估的全程公开将更加契合。按照改进预算管理制度的要求，各级财政应统筹安排政府购买服务资金，由原先的资产购置向服务购买转移，资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布，为后续的服务采购做好准备。购买服务资金列入部门预算，实行国库统一支付，采购计划与预算编制、支付进度与绩效评估严密结合，推进政府购买服务的规范、有效地实施。

（三）培育政府购买服务项目的社会力量

一是放宽非营利组织准入。近年来，针对社会组织登记难的问题，全国大部分地区已相继出台文件，取消业务主管单位前置审批。直接登记备案是必然趋势，这一改革做法可以进一步推广。参照公司登记的方法，对非营利组织实行分类登记管理。同时推进社会组织与政府脱钩，加强社会组织诚信和自律建设，规范从业行为，承担社会责任。合理明确政府和非营利组织在社会公共事务分担上的责任边界，推动政府购买服务向深度和广度发展。

二是同步推进服务购买和事业单位改革。2014年7月1日正式施行《事业单位人事管理条例》标志着我国事业单位改革进入实质阶段。借助事业单位改革的推进，实现部分承载服务职能的事业单位与原政府隶属部门的监管权、所有权分离，同时削减已向社会组织或企业转移职能的事业单位编制和人员编制，为形成多层次、多样化的政府购买服务体制奠定竞争的基础。

三是引导社会资金流入公共服务领域。公共服务领域的市场价格机制难以发挥作用造成了私营部门不愿涉足。但在当前政府部门基本公共服务均等化的职能还未实现、社会组织发育缓慢的情況下，必须设立激励机制引导私营部门的资金和人员向这一领域流动。通过公私合作利益共享、补贴制度、税收减免等措施吸引社会力量参与。

（四）建立竞争性为主导的服务项目采购机制

一是质量标准明晰的硬服务通过竞争性方式采购。对于采购量大、频繁的服务内容，实行集中采购，形成规模效应。采购机构可以通过公开征求意见、项目论证等方式确定可量化的评价指标体系，依据公开招标、邀请招标、竞争性谈判等法定的政府采购方式购买。

二是内容明确的软服务推广消费券方式采购。由消费者面向市场寻找、选择自己需要的服务供应商，这可以适应特定群体的个体化差异、最大限度的降低采购和管理成本，消费者作为市场主体会从自身利益最大化的前提出发进行分散决策。如市场上缺乏充分的软服务供应商，政府可以按照规定的审批程序、通过单一来源的方式直接定向购买。

三是需求不明晰的服务依托专业力量、创新采购方式。如为需求不明晰的一般小型项目，可通过行业协会征集意见、组织专家论证，进行合理的成本核算，实行定价招标选服务的方式，真正买到物有所值的服务内容。

（五）加强政府购买服务项目的监察评估

一是建立科学的评估标准与评估方法。政府购买公共服务应始终强调以民为本，以公共利益为导向。在评估过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估，而且要引入包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制，同时借鉴发达国家经验，利用信息技术建立起评估数据库，便于公众对整个购买过程更加及时、透明的进行监督。

二是建立服务项目实施的动态监管体系。服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都要有动态的管理办法和相应的监督部门，对出现的问题及时研究、反馈和改进，将不利后果降到最低，对项目运作过程中的失职行为追究责任。

三是政府购买服务的绩效考核应纳入政府履职的绩效考核，进而影响到官员的绩效考核。政府和官员的绩效评估本就是一个公民导向的管理工具，把百姓对公共服务的评价真正反映到政府和官员的评价中，才能体现考核的公信力，也才能进一步督促政府和官员建立更优质的公共服务供给体系，形成持久的良性循环。

参考文献

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[2]杜万松.公共产品、公共服务：关系与差异[J].中共中央党校学报，2011（6）.

[3]周正.发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示[J].西部财会，2008（5）.

[4]关于政府向社会力量购买服务的指导意见.

作者简介

覃玉滨（1973—），女，广西马山人，研究生，中共南宁市委党校党史党建教研部主任，广西党的建设研究会特约研究员，从事基层党建、党风廉政建设研究。

基金项目：中共南宁市委党校2016年重点课题（2016DXZD07）。