董鹏程 刘晓慧

[摘 要]英國的莱奇沃斯作为世界上第一个田园城市理论实践的城市，至今依旧焕发着其独有的城市魅力，通过研究分析，发现霍华德田园城市理论中独特的土地开发信托的经济模式对这座城市发展的影响至关重要。针对当前我国城镇化进程诞生数量庞大的城中村、城郊村现象，其存在改造成本高昂、建设管理、基础公共服务设施、环境卫生问题、城镇化进程中多方利益博弈等诸多问题，研究分析莱奇沃斯城市多年来的发展经验以及独特的经济发展模式，从中获得对我国城中村、城郊村改革的经验启示，探索我国城中村及城郊村的经济发展的理论模式。

[关键词]土地信托;经济模式;城中村改革;城郊村改革;经验启示

[中图分类号]TU984.115 [文献标识码]A

1 引言

1898年，霍华德出版《明日：走向真正改革的平和之路》的伟大著作，系统地融合当时期的政治经济学、社会科学、进化论及租金收入“单一税制”等理论思想，结合当时大城市面临拥堵、环境等问题，提炼出田园城市的整体构思与具体实践，笔者认为，莱奇沃斯城市独有的经济发展模式对我国城中村、城郊村问题的改革提供积极的参考价值与借鉴意义，通过研究分析该经济模式，探索出我国城中村、城郊村改革的合理的科学经济发展模式。

2 莱奇沃斯（Letchworth）城市的经济模式分析

莱奇沃斯（Letchworth）是早期的田园城市模式，1903年，霍华德组织成立“田园城市有限公司”，筹集资金，购买土地，建立第一座田园城市——莱奇沃斯（Letchworth），历经百年的发展，莱奇沃斯城现在每年可依靠商业、办公及工厂用地的租金获益260万英镑。他们运用一种有效的运行机制，更直接地授予当地社区土地所有权并使他们能够发挥控制和管理服务作用，这种模式被称之为开发信托模式。他们首先建立一定的土地所有权或产业为基础，然后赚取收益。其目的，就是为本地创造资产，随着时间的推移逐步累积资产，再将收益回投社区。这种在经济上自给自足并且不依赖财政资助是他们经营模式的核心。

3 对我国城中村、城郊村改革启示

通过对莱奇沃斯城市发展的经济模式分析，笔者认为该城市的基金会运用的信托机制对我国城中村、城郊村的改革建设提供了积极的参考价值以及借鉴意义。遂提出我国在面临城中村、城郊村数量庞大（表1）、改造成本高昂（表2）等众多问题上，在遵守我国相关法律法规的基础前提下，成立由政府主导监管，将本地村民确权后的土地使用权、开发权信用托付于土地信托社会型基金会（以下简称土地信托基金会）理论概念模式，以对当前城中村、城郊村进行积极有效的改革，平衡各方利益的博弈。

3.1 土地信托基金会简介、理论运营原则及模式

土地信托基金会在遵守我国各项法律法规的前提下，由本地政府主导监管，本地村集体经济组织或社会资本融资以联合运营的方式进行该基金会的运行，对于参与信托的村民作为基金持有人，享受基金长期发展获得收益的分红，该村集体身份转型为社区集体，村民身份转型为社区居民，将全面参与城中村、城郊村建设发展。该基金会短期核心项目将信托的土地进行价值评估，进行符合城市规划及相关基础设施建设标准下的规划设计，补偿村民按照当前土地用途进行补偿，开发项目主要以村民保障性住房建设、租赁住房建设以及各项基础公共服务设施建设，保护农耕用地，按需预留城镇化进程中的工业用地;待到项目建设完成投入使用，租赁住房将以符合市场规律的前提定价进行出租，用以安置外来流动人口等，村民参与租赁住房的管理，租金将以大量流动人口的收入统计为标准而定，使得流动人口可支付得起租金;长期来看，城中村及城郊村租赁住房大量建成投入使用，不仅为城市提供大量出租住房，随着土地容积率提升及基础设施改善等多重因素使得土地价值提高，村民将享受其持有基金增长所带来的收益，社会投资商也将获得可观的收益，政府将获得稳定的税源，财政收入也将增加。除去税收及收益分红，余下收益累积进而再回投进行城中村、城郊村基础设施、公共服务设施等完善建设。

3.2 我国城中村、城郊村成立信托基金会的可行性分析

2017年8月国土资源部、住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》中提到：村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。由此可见，在政策上国家政府是鼓励城中村、城郊村中的本地村民和村集体成立土地信托社会型基金会出现的，在遵守我国当前各项法律法规的前提下，具体表现在：①现今土地征收制度实质上是按被征收土地的原用途补偿，使得农民被驱逐至土地增值收益的分配外围，使之成为社会不稳定因素之一。成立土地信托社会型基金会，不仅可以保证农民土地确权后土地增值收益的问题，也可以让村民及村集体遵守城乡规划法规的前提下，有效地参与城中村或城郊村的改造。②成立土地信托社会型基金会，村集体经济组织通过自行开发或联营等方式建设租赁住房及相关配套设施，不仅可以解决村镇集体经济建设疲软，劳动力空心化等问题，还可以激发金融和社会资本的新投资热情，解决改造过程中资金短缺问题。③通过获得金融和社会投资建设本地村民保障性住房和租赁住房等，不仅可以减轻当地政府的财政支出负担，改善村民居住条件、基础设施建设等，租赁住房建设可以极大地缓和外来流动人口的住房问题，随着城镇化进程，土地价值增长，容积率提升，基础设施环境改善，土地信托基金会的收益持续累积增长。基金会向基金持有人按照《合伙协议》分配收益：既可以通过固定回报实现，也可通过开发商项目回购实现，待到改造完成，政府可以通过出租住房收入所得税及物业税等获得长期稳定的税源，即为地方经济提供发展平台，引导社会闲散资金，避免非法集资，也能促进相关法律制度的完善。④鉴于当前不能直接适用《宪法》第10条、《土地管理法》、《物权法》第48条的规定改变农民集体的土地之权属，待到城中村、城郊村项目改建初步完成，村集体身份将转变为社区集体，原土地集体所有制可转型为社区所有制，再向土地国家所有制进行靠拢，逐步降低村民对集体土地的依赖性，缓和当前土地征收制度中因发展建设要求上缴部分土地所激发的社会矛盾。⑤对于信托基金开发模式，政府可制定相关政策，如适度减免建设初期开发项目建设税等;基金会未来累积收益用于回投城中村、城郊村基础设施、环境改善升级、教育商业等建设过程所需资本，政府可进行一定额度的无偿捐赠支持项目建设升级，鼓励带动社会资本进行投资。即树立良好的政府形象，又能以较低的成本带动社会资本的融入。

4 总结

作为世界上第一座田园城市的实践代表——莱奇沃思，百年来的城市发展证明其独有的经济发展模式是正确可行的，并且影响到英国其他城市的建设发展。虽然中英国情不同，土地制度等不同，但其理论模式可用于解决我国城镇化进程中的城中村、城郊村问题。本质上，我们也需要探索这种不依赖政府财政拨款，利用社会资本进行城中村及城郊村建设，逐步实现城镇自给自足的规划发展模式。

成立土地信托基金会，让土地的使用权、开发权以集约的形式开发建设，使得原村集体转型社区集体，基金持有的村民转型为社区居民，逐步降低村民对集体土地的依赖性。基金会提供的多项服务促进村民的工作转型，加强村民职业技能培训，提高村民素质，增强其就业竞争力和创新力，使其参与改造建设及管理租赁住房和相关公共服务设施等，解决改善城中村城郊村的劳动力空乏，带动村民参与的积极性。政府出台相关政策监管并鼓励该基金会的运行，短期以减免项目开发税、促进相关法律法规出台支持等措施促进城中村及城郊村发展建设，中长期政府逐步完善相关政策法规的同时，也可获得长期稳定的税源，对于基金会收益回投建设升级的资本，政府可进行一定金额的无偿捐助支援建设升级，政府将从原来的财政拨款模式变成捐助人，不仅提升政府形象，拉动社会资本进行投资，还可以改变地方政府融资以银行贷款为主的格局。这种出最小的力撬动最重的杠杆模式可缓和逐步平衡当前城中村及城郊村发展中的多方利益博弈问题，达到改造过程涉及多方参与者的策略组合和均衡，实现逐步经济平衡这一核心驱动机制，进而实现脱离政府财政拨款的经济模式依赖性，最终实现自给自足的经济发展理想模式。

[参考文献]

[1] 孙施文.现代城市规划理论[M].中国建筑工业出版社，2014.

[2] 陶然，王瑞明，潘瑞.新型城镇化的关键改革与突破口选择[J].城市规划，2015（01）.

[3] 左为，吴晓，汤林浩.博弈与方向：面向城中村改造的规划决策刍议——以经济平衡为核心驱动的理论树立与实践操作[J].城市规划，2015（08）.