杨富茂

[摘 要]根据全国105个村庄1033份问卷资料，对农村林改政策的执行与绩效进行分析。研究表明，村庄林权改革整体取得了重大进展，确权到户成效良好;农民林地的四至界限日益清楚。与此同时，研究发现林权证书颁证率地区差异明显，农户间仍存在争议和纠纷，农民林业经营缺少技术服务和资金投入等问题，需要在改革中进一步处理和改善。

[关键词]农村林权改革;政策执行;绩效评估

[中图分类号]F326.22 [文献标识码]A

林权改革是将农村土地承包经营从耕地推向林地的创新性改革，是扩展林业生产空间、拓宽林农增收路径的重要改革，是新常态下推进林业经济的关键改革。林权改革是对农村经济所有稀缺资源的制度改革，将以往主要由集体经济组织统一经营的集体山林明晰产权，确权到户。华中师范大学中国农村研究院依托 “百村观察”平台，在全国范围内开展了大规模的调查和走访，以期对我国现阶段农村林权改革进行了解和评估。

1 样本村庄区划与调查内容

基于对全国254个村庄、4178位农民的走访调查，对其中涉及林权改革的105个村庄1033个农户进行分析研究。将村庄划分为七大区域进行比较分析，其中地处华东、西南地区的村庄占比22.86%;位于华中地区村庄占比20.95%;位于西北地区的村庄占比12.38%;属华南地区的村庄占比11.43%;位于东北、华北地区的村庄分别占比7.76%、7.76%。调查由村庄问卷和农户问卷两部分组成。村庄问卷调查包括：确权时间、确权方式、颁证情况、服务提供及机构等。农户问卷涉及：农户基本情况、确权的开展、纠纷情况等相关内容。本文的所有数据问题均源于上述村庄和农户调查数据。

2 农村林权改革的进展状况

2.1 总体进度

农村林权改革主要以村为单位，对村庄开展情况进行分析能基本反映改革的总体进度。通过调查发现，超过九成的村庄于21世纪初开始进行集体林权改革。从数据来看，1980年至1999年进行林权改革的村庄不足一成;2000年之后开展林权改革的村庄大幅增加，其中2000年至2009年占比为51%;2010年至今的占比为43%。整体上林权改革的开展率在逐年增加，村庄林改积极性日益增强，2010年后随着国家林业政策的推进，林权改革进入发展“蜜月期”。

2.2 确权方式

从林改确权方式来看，目前主要有三种方式：分股不分山、联户承包和按人均分，承包到户。在105个有效村庄样本中，62.86%的村庄以“按人均分，承包到户”的方式确权;14.28%的村庄为“联户承包”;22.86%的村庄以“分股不分山”方式确权。就农民林地确权的情况而言，在1033个有效农户样本中，81.41%的農民通过“按人均分，承包到户”方式确权;采用“联户承包”和“分股不分山”的方式的比重分别为5.81%和 12.78%。由此可见，“按人均分，承包到户”已成为农村林地确权的主要方式，林地入户已现成效。（见表1）

就不同地区具体来分析，除东北地区外其他地区对“按人均分，承包到户”的确权方式的偏好十分明显，其中华北地区占比最高，达到100%，华南地区占比最低，为66.92%;相比之下，确权不确地的“分股不分山”方式和多户联营的“联户承包”方式使用率不高。综合来看，林改确权中东北农民主要以股份分红形式实现林地收益，其余地区农民多“按人均分，承包到户”，华北地区最为显著。

3 农村林权改革面临的问题

3.1 确权颁证的覆盖面

村庄林权证颁证情况直接反映林权改革的落实程度。为统一确权林地的判别标准，本文以发证林地面积为分析对象。文章依据村庄林地确权颁证的情况，把村庄已经确权颁证的林地总面积（单户林权证总面积+联户林权证总面积）与村庄林地面积相除，计算出各村的林地确权颁证率，用以衡量村庄林地的确权程度和林权改革的覆盖面。由于部分村庄存在确权但未颁证的情况，因此在此处计算中出现确权颁证率为零的情况，本文将其视作林地未实现颁证确权的部分。

调查显示，村庄林地确权颁证率差异明显，覆盖面不均衡。就村庄林地确权颁证率来说（见表2），林地没有实现颁证确权的村庄占比19.12%，确权颁证率在“1%～33%”“34%～66%”、“67%～99%”之间的村庄占比接近，分别为10.29%、10.29%和13.24%，47.06%的村庄林地确权颁证率为100%。全国的林地确权颁证率均值为0.65，分区域来看，东北地区的林地确权颁证率均值最低，为0.30;华北地区确权颁证率均值最高，为0.97;华南、华中、华东、西北、西南地区确权颁证率均值分别是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73，不同区域的确权颁证率差异明显。

3.2 确权纠纷情况

一方面，以《森林法》《物权法》为代表的相关林改的法律、法规以及地方性文件涉及不同立法部门、不同效力层级，缺乏专门性和统一性，没有完整、明确的规定林地产权的具体内容。在调整林权法律关系的实践过程中，现有的权利规范也表现出规制力和解释力的不足。另一方面，2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、2013年“中央一号文件”先后对集体林权改革做出要求，前者指出用五年时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，后者强调妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

从调查数据可以发现（见表3），80.99%的农民认为林地界限“清楚且无争议”，但林改后农民林地四至界限仍然存在模糊和争议。9.85%的农民认为“界限清楚，但有争议”，7.79%的表示“无争议，但不清楚界限”，两者合计占比17.64%。就不同区域而言，华中、西南地区争议较多，两地农民认为林地“界限清楚，但有争议”“无争议，但不清楚界限”的占比分别是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。

3.3 确权工作难点

林农在经营中获得服务和帮助的成效是保证林业生产、促进确权工作的关键，也是难点。对林业服务进行调查发现，51.59%的农民林业经营没有机构提供服务，而且地区差异突出（见表4），华东地区提供服务的占比最低，为30%，西南地区最高，占比62.39%。林业经营服务机构的主要服务是“提供种苗”，占比60.11%，“技术服务”占比18.54%（见表5），不足两成。可见，林业服务供给量不足，服务内容相对单一，没有针对性地解决林农生产难题，服务缺乏“立体感”。

4 基本结论

通过上文的分析，我们对当前农村林权改革执行进展和绩效进行了简要评估，并得出以下主要结论。

第一，村庄林权改革整体取得了重大进展，“按人均分，承包到户”成为主要确权方式，林地确权到户取得了良好成效。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出以勘界发证来明确承包关系，林权证成为林地身份证。明确林权主体就是要明确林权主体边界和确保林权主体收益，也就是要“确权到户”。但确权中村庄林权证的颁发仍存在一定的空缺，不同区域的确权颁证率差异明显，林权证到户率有待进一步提高。

第二，总体来看，随着林权改革的深入，明晰产权的任务取得重大进展，农民林地的四至界限日益清楚，林业生态建设成果显著，但仍存在模糊和争议的情况，在后续推进中需要持续厘清。

第三，农林收益驱动变化影响林权改革，林权改革的最终目的是提高森林经营效率，农民林业生产的发展是深化改革需要关注的重要内容。调查发现，林业服务供给不足，农民林业经营的主要困难是“缺乏资金投入”“缺乏抚育技术”。可见，在林权改革中应进一步加强对农民的林业经营指导，充分激发林业生产活力。

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