孙明芬

摘要：随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）文件的推出，PPP模式越来越被各大城市所采用，PPP项目的投融资问题深受社会关注，目前我国许多城市在PPP项目融资下发展越来越好，一些中小型城市以及县级城市也开始逐渐接触PPP项目，但由于PPP项目在县级城市还是初级探索阶段，有些项目不能顺利推进，主要是PPP项目资金不能及时到位，面临融资难题，融资渠道受限，政策不明了。本文通过分析PPP项目在县级城市融资存在的问题，针对问题提出应对措施。

关键词：PPP模式;探索阶段;融资难题;县级城市;应对措施

中图分类号：F830 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）015-0318-02

一、背景

如东县是江苏省的500强县之一，而洋口港拥有得天独厚的港口自然条件，也是重要的交通枢纽，洋口港的开发建设对如东县经济的发展起着至关重要的作用，备受政府关注和支持。为了进一步完善洋口新城的城市定位，如东县政府针对2014年以来国家相继出台了一系列鼓励推广运用PPP模式的政策文件，引进优质社会资本方参与城市基础设施建设、公益事业的投融资及运营管理，实施了洋口新城整体开发PPP项目。

二、基本理论概述

（一）PPP项目概念

PPP项目即PPP模式建设运营的项目。所谓PPP将部分政府责任（风险）以特许经营权方式转移给社会资本，并通过签署合同来明确双方权利和义务，与社会资本共同合作，风险共担，利益均摊。简言之是政府和社会资本合作共同提供基础设施和公共服务（第一个P代表政府或政府授权部门与项目公司签署特许经营协议或项目合同;第二个P代表央企、外资、国企、合资、民资或个人;第三个P一合作伙伴）。

（二）PPP模式适用范围

国家发展改革委和财政部发文明确指出：现阶段我国PPP模式并不适用于所有社会公共服务领域。国家也明文禁止一些融资平台公司通过保底承诺方式参与政府与社会资本合作项目，进行变相融资，故不包括BT模式。

PPP模式下尽管运作方式形式多样，实践中BOT模式（建设一运营一移交）仍是基本模式。

（三）PPP项目特点

根据国务院和有关部门相关规定，PPP模式应具备以下主要特点：一是政府和社会资本平等合作;二是合理分摊风险，社会资本通过特许经营和政府购买服务的“使用者付费”或“政府付费（或补贴）”获得合理投资回报和风险转移，运营风险由社会资本承担，政策、法律风险由政府承担;三是PPP项目强调全周期供应链管理;四是财政事后按绩效付费;五是PPP全程公开透明（项目的筹集、发起、采购、支付、绩效产出等，不违反国家机密都应面向社会公开）。

三、PPP项目在县级城市融资存在的问题

（一）PPP项目审批时间长

在地区层面批准城市PPP项目的时间过长，项目的收入不明确，这带来了投资和项目融资的诸多缺陷。第一，一些项目的协调和批准时间太长，这减缓了社会资本的流动。为确保正常完工，施工单位必须向前推进，这将导致资金有限，投资的企业也将缩减。第二，项目审批时间过长会降低社会资本投资的兴趣，这并没有促进引入投资竞争机制来振兴股本;第三，一些地方当局拥有较低的权力，不能按照合同的要求实施，甚至因权利而强行进行强制谈判。因此，社会资本不能利用其管理优势，这对PPP项目的投资和金融发展没有贡献。第四，PPP项目主要是国家基础设施项目，公益性强，投资大，恢复期长，固定资产折旧率高。通常存在损失，并且投入社会资本以产生不低于公司平均利润水平的收入。当项目盈利能力较低或不确定性较强时，社会资本的投资和参与将不可避免地减少。因此，上述原因导致PPP项目的投资和金融活动存在某些障碍。

（二）融资风险过大

1.政策方面风险

PPP项目的投资和融资活动可能会对项目的持续性及其盈利能力产生直接影响，因为国家政策的变化不可预测，这使得项目难以实施或减少利润。政治风险的存在直接影响PPP项目的投资和融资。

2.财务方面风险

例如，在项目期间，现金收入可能不足以支付债务和利息。最终，有债务的人将迫使参与项目的企业停止合法工作，因此带给企业不能挽回的经济损失，不利于项目的投资和金融活动。

3.运营方面风险

在PPP项目中，实际收入不可能达到预期目标，这将影响政府与企业之间的利益分配，政府没有参与对PPP项目的企业的支持，会导致公司面临更大的运营风险。这不利于PPP项目的投资和融资。

（三）配套的政策不够完善

1.融资相关法律不规范

目前，政府制定了大量的政治指导方针来引导PPP项目的合理进程，并制定了PPP项目投融资的附属法律，但这些政策和法规大多是基于地方当局的观点，法律地位相对较低，效果不明显，以及对具体问题的限制。缺乏严谨导致的政策和可实行力度不足。

2.市场准入相关法规不健全

PPP项目投融资市场准入的法律法规尚未全面实施，使得建设项目的交易成本较高，项目缺乏竞争力和风险承受能力，给投融资带来了巨大的风险和困难。

3.缺乏PPP项目投融资人才

地方城镇的城市人口少，人口相对稳定。这些人主要是中年人和老年人，他们没有足够的血液和人才来资助PPP项目。PPP项目主要关注法律，财务和财务方面，而地方城镇对于这方面的人才则极其贫困。

四、PPP项目在县级城镇融资优化措施

（一）简化项目审批手续

政府应简化批准PPP项目的程序，分散企业的实际运作和項目管理，同时遵循李克强总理在会上的讲话，以加强管理和发布管理，加强行政专业知识和批准。为了避免繁琐的行政认可和热情的多重鼓舞人心的社会投资，政府应设定最低保证回报率，以确保PPP项目中投资项目的预期最低回报。提供适当的财政补贴，激发企业投资项目的积极性，促进PPP项目投资的顺利开展，创造健康的投资竞争环境。关于PPP项目完成后的收入，政府应采取有针对性的措施来扩大项目的收入渠道。

（二）建立风险防范机制

1.建立政策风险的防范机制

区域城市和地方政府可以颁布适当的政策和法规，为PPP投资者提供法律障碍，使其运营更加标准化。避免政策变化导致的管理权变更，提前签订合同，并按照合同上的规范进行标准化项目操作。这在很大一方面，避免了政治风险。

2.建立内部管理和控制制度

这是项目管理过程中产生的财务风险。地方企业必须建立自己的管理会计制度和内部控制制度，运用管理会计的概念，加强对企业会计信息的控制和管理，以及加强业务流程。规范会计准则，控制会计政策，资本结构和财务风险，防范企业通过有效内部控制可能面临的财务风险。

3.创新管理模式

采取適当措施控制PPP项目实施过程中可能出现的运营风险。县级城市企业可以实施自己的管理模式，最大限度地降低自身管理成本，建立预警和风险防范机制，建立关键风险点，提高风险预警指标，建立明确的可接受风险范围。当实际风险超过临界风险点时，采取适当措施进行控制。如果企业本身无法控制操作风险，政府应提供一定的财政补贴，以促进PPP项目的顺利进行。

（三）完善相关政策

PPP融资模式在县级城市的应用尚处于初级阶段，还有很多发展不成熟的地方，同时还有很多问题有待解决。为保证PPP模式在县级城市融资项目的成功应用，应做到以下几点：

1.建立健全相关法律法规

完善的PPP融资法律法规，可以保护合作伙伴的利益，最大限度地发挥各方利益，有效限制每个合作伙伴的参与，因而取得良好的效果。

2.保证政府政策的稳定性与连续性

在县级城市申请PPP融资时，私营部门面临的最大风险在于政府政策不稳定和不稳定造成的巨大不确定性，其有效性在一定程度上取决于政府的权威。因此，承诺必须确保公共政策的稳定。这要求各级政府为县级城市的重大项目提供一致的、持续的、稳定的PPP项目融资规则。

3.建立专业机构，培养专业人才

PPP融资模式的工作需要复杂的法律，金融和金融知识，因此有必要发展和发展专业机构和人才。为往后PPP模式在县级城镇的融资应用服务。

五、结语

PPP项目融资是融资领域的新概念。除了解决基础设施资金不足问题外，还引入了先进技术和管理理念，这些理念在中国地区城市具有广阔的应用前景。要解决县城PPP项目融资问题，有必要简化项目审批程序，建立风险防范机制，完善相关政策。促进县城PPP项目资金的和谐可持续发展。