陈芳芳 杨翠迎

(1上海工程技术大学管理学院，上海，201620；2上海财经大学公共经济与管理学院，上海，200433)

目前学术界对“公建民营”和“公办民营”概念的区分并未达成一致，也有学者认为两个概念不存在区别，因为最终的改革目标一致[1]。从目前出台的政府相关文件看，“公建民营”是比较主流的提法。实践中，从北京、上海等地的公办养老机构改革来看，除了“公建民营”与“公办民营”的概念差别问题，在公办养老机构与民营一方合作的多种形式中，哪些形式能够被承认为“公建民营”形式，学者们和地方政府有着不同的理解[2]。一般来说，从字面意义上看，“公建民营”针对尚未建设或者尚未运营的养老机构探讨公私如何合作，“公办民营”则针对已经建成并已正式运营的养老机构探讨公私如何合作。但是在目前，两者经常被混用，尤其在“公建民营”成为主流的提法后，“公建民营”已经脱离了它的字面含义，广泛指代公办养老机构引入社会力量进行改革，无论养老机构已经建成、运营与否。本文中的“公建民营”也具有同样的含义。

从实质内容来看，养老机构公建民营是指将政府投资兴办的养老机构交由社会力量管理运营，实现所有权与经营权相分离。自2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”后，民政部启动了公办养老机构改革试点，要求推行公办养老机构公建民营，通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。已有研究表明，养老机构采取公建民营模式后，在提高运营效率方面成效初显[3]，解决了养老事业前期投资大、回报周期长的问题[4]，也在一定程度上降低了政府的负担。但是养老机构公建民营模式的发展也伴随着其功能和目标的偏离[5]，不同程度地出现了失能老人入住难、养老机构设施设备档次高、收费价格贵等偏离养老基本公共服务发展方向的问题。为此，亟须从理论层面加以研究和澄清，进而引领和指导有关改革实践。

一、公办养老机构改革及公建民营模式试点探索

养老是各国共同面临的问题，人口老龄化将成为人类社会的常态[6]。我国已于20世纪末进入老龄化社会，并成为全球老龄化速度最快的国家之一[7-8]。而与之形成鲜明对比的是，一方面，由于人类疾病谱发生变化，老年人生活自理能力下降，无法依靠自己进行养老；另一方面，家庭的小型化、空巢化导致老年人无法依靠家庭进行养老。在此情形下，老年人对社会养老的需求日益增长，其中对机构养老服务的需求与有效供给不足之间的矛盾也凸显出来[9]。这正是在“居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合”养老服务格局中，养老机构及其床位的建设和发展受到国家和地方政府高度重视的原因。民政部2019年1季度《民政统计季报》显示，全国养老机构已达29272家，养老机构床位达388.5万张[10]。按照2018年末中国60周岁及以上老年人数2.49亿计算[11]，每千名老人拥有的“养老机构床位”数为15.6张。再根据2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中拟定的目标判断，到2020年，每千名老人拥有的“养老床位”要达到35～40张。尽管这其中存在“养老机构床位”和“养老床位”的区分，但总体上养老床位仍存在较大缺口。可以预计，下一步全国各地还将继续加大养老机构及其床位的建设力度。

各地政府将推进养老机构及其床位建设作为硬指标来贯彻落实国务院文件的要求，虽然养老机构及其床位迅速增长，然而养老机构，尤其是公办养老机构发展中存在的一系列问题也日益凸显，如服务质量较低、运营效率不高[12]、部分床位闲置造成设施资源浪费等[13]。正是在这一背景下，创新公办养老机构运营模式被提上重要政策议程。此项改革之所以主要针对公办养老机构，一是因为近年来为了完成有关上级文件要求的任务指标，地方上主要以政府主导和财政性资金投入的方式推进养老机构及其床位建设，与此关联，新增的养老机构主要以公办机构为主；二是因为民办养老机构运营模式上的改革创新属于市场行为，原则上不受有关政策文件的约束。

《民政事业发展第十三个五年规划》明确提出，要建立健全“公建民营”管理办法，加大公办养老机构实行“公建民营”试点工作力度。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》也特别提出“加快公办养老机构改革”的命题，明确要求加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。为此，2013年12月，民政部发布《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，并在29个省(区、市)的126家单位开展试点，先后共有1100多家公办养老机构实施了公建(办)民营改革[14]。此次试点改革对公办养老机构的运行体制展开有效的探索创新，同时也极大地激发了公办养老机构的发展活力。但是从各地试点来看，也出现不少问题，包括试点改革的推进力度不大、公建民营机构比例占比仍较低、实施和运行过程不规范等。在总结这些经验与问题的基础上，2017年10月，民政部联合发改委又启动了公办养老机构第二批改革试点，共有116家单位参与，重点拟在公建民营范围、实施方式、机构作用、规范化水平、监督管理、转企改制等方面继续推进[15]。

目前，国家层面尚未对公办养老机构改革及公建民营模式试点探索做出全面总结和评估，但是不可否认，各地试点探索出现了一些与改革目标和方向相悖的问题。一是失能老人入住难。政府的首要职责是提供兜底性、基本性民生保障[16]，公办养老机构是典型的公益性组织[17]，首先应解决的是经济困难的高龄、失能失智等老人的服务需求[18]。公建民营养老机构的服务对象仍应为养老基本公共服务对象，因此首先应收住经老年照护需求评估照护等级达到一定级别的老人。而在试点实践中，一些公建民营养老机构却不再履行公益性职能，拒收失能老人，尤其是重度失能老人[19]。二是设施设备档次高。公建民营养老机构作为提供养老基本公共服务的机构，其设施设备既应符合相关地方标准和行业规定，如具备基本医疗服务、常用临床护理条件等，还应控制床均建设成本，以实用适用为主。而在试点实践中，一些公建民营养老机构盲目攀比高档经营性养老机构，追求豪华的设施设备，导致公共资源的铺张浪费并将高昂的成本通过收费转嫁到老人身上。三是服务收费价格贵。公建民营养老机构的收费水平，应接受政府的指导和监督，比照提供基本公共服务的养老机构收费水平，不应以高档经营性养老机构为参照。而在试点实践中，一些公建民营养老机构的收费价格完全背离当地老人的月均收入水平，出现经济困难老人甚至经济状况一般老人都住不起的问题。

二、公建民营模式中的政府职责定位

养老机构公建民营改革发展中出现的诸多问题，固然有多方面的复杂原因，但是政府在养老机构公建民营改革发展中的职责不明，政府与市场在养老服务供给中的职责边界不清[20]，却是最为根本的原因。要进一步推进养老机构公建民营模式健康持续发展，亟须厘清和明确政府职责，以防公办养老机构公建民营改革走偏走样。

出现公建民营养老机构失能老人入住难、设施设备档次高、收费价格贵等这些问题的根由，最主要还在于政府未恰当履行职责，在养老机构公建民营模式发展中存在“越位”“错位”，尤其是存在“缺位”，其中包括规范养老机构服务水平和质量的基本标准缺失、相关政策制定较为滞后且缺乏灵活性、事中事后监管不力甚至抱有侥幸心理等。毋庸置疑，实施养老机构公建民营改革，大幅减少由政府直接运营管理的养老床位，是为了转变政府既当“裁判员”又做“运动员”的角色，是为提高财政资金使用以及基本养老服务供给的效率和效益，而绝不是要减少政府在保障人人享有基本养老服务方面的责任，更不是要政府撒手或者退出。相反，公建民营改革其实对政府履行保障基本养老床位供给责任提出了更高的要求，突出地表现在几个方面。一是要通过改革，增强公办养老机构服务功能，包括且不限于加大基础设施改造、拓展服务功能、拓宽服务范围、提高护理性床位的数量和比重等。二是要通过改革，开展服务项目和设施安全标准化建设，丰富信息化服务手段，提高人员队伍素质，更好满足老年人多层次多样化个性化需求。三是要通过改革，面向社会示范培训，调控养老服务市场，化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险。四是要通过改革，进而创新公办养老机构运行机制，提高管理服务水平，通过解决机构职能定位不明确、发展活力不足等问题，实现公办养老机构持续健康发展。五是要通过改革，厘清政府职责，进而界定政府和市场的边界，达到鼓励和引导社会力量进入机构养老领域、推动养老服务业更加繁荣发展的效用。

目前，亟须走出对政府在养老机构公建民营改革中角色、地位、功能等方面的认识误区，强化养老机构公建民营模式中政府职责的视角，并采取针对性对策措施，更好地满足老人需求，保障各方权益，确保改革不跑偏、不变形、不走样，真正实现公办养老机构的改革预期。具体就政府在养老机构公建民营改革中的职责来说，欧美等地一些发达国家，市场主体作用显得更加突出，政府主要是发挥协调、监督和促进的作用，然而现阶段，我国政府则主要应通过加强财政政策支持[21]、程序规制及监管强化，提高养老机构分类管理的有效性[22]，从而督促公建民营养老机构明确目标定位，实践公益属性和职能。此外，引入社会力量以后，政府的角色发生了实质性的变化，由过去的经营者和管理者变为组织者和促进者，所以应改变单纯以行政命令来指导养老机构发展的方式，而主要以标准、制度等规范养老机构发展。

但是，确保公办养老机构公建民营改革保持初心、健康推进的政府基本职责到底包括哪些?在充分吸收已有研究成果、深入考察已有改革实践的基础上，本研究提出以下职责维度作为政府履职准则。

其一，明确保障对象。公建民营养老机构的基本定位必然是公益属性，应履行养老基本公共服务职能。这一点最直接的体现就是，机构收住的对象首先应是基本养老服务保障对象。具体来说，包括两个层面:一是经过老年照护需求评估的失能、失智老人。在这个层面，应坚持基本原则，即享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责[23]。二是失能、失智老人中的具有特殊情形的老人，如评估等级较高、高龄、无子女或者独生子女重残、经济困难(主要指低保、低收入家庭)的老人。在这个层面，要体现优先原则，即在基本养老服务资源不能同时满足所有服务对象需求，需要实行轮候制度时，前述老人可优先入住。

其二，明确保障水平。国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》开宗明义指出，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。体现在基本养老服务上，基本养老服务应当与本地区基本公共服务的整体水平、养老服务业发展水平相适应。养老机构及其床位应当坚持实用、适用，避免铺张豪华，合理控制床均造价。

其三，明确收费办法。与公建民营养老机构的公益属性相适应，收费标准应按照非营利原则，由政府相关方和社会运营方以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据具体确定，并根据合同约定执行。同时，养老服务行业管理部门应会同物价等部门，对社会运营方的财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，加强对价格水平的监测分析。

其四，明确标准规范。首先，相关政府部门必须牵头，制定和发布与养老机构行业发展状况以及实际运营需要相吻合的各项标准和规范，包括设施建设、设备配置、人员配备、服务项目、管理要求等。其次，要将行业监督管理与标准规范的贯彻执行结合起来，监管的目的不是去发现问题并实施处罚，而是要预防问题并促使整体行业水平不断得到提升。

三、基于上海市的案例分析

(一)公建民营的主要模式及案例

目前，顶层设计文件尚未对我国养老机构公建民营的具体形式方面做出统一规范，各地的试点实践均以自主探索为主。本文以上海市为例，对我国公办养老机构改革、公建民营发展过程中出现的模式探索及相关政府职责问题进行深入剖析。

上海市是全国最早进入人口老龄化的地区。一直以来，伴随上海市人口老龄化程度不断加深，养老床位建设力度也持续加大，近年来政府投资兴办的养老床位占到新建养老床位的2/3。与之相应，在推进养老机构公建民营方面，上海市也是全国最具有典型性和代表性的地区之一。2017年9月，上海市印发的《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见(试行)》明确提出:各区(含街镇)政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上采用委托社会力量运营的方式；同时，鼓励存量公办养老服务设施探索转变运作模式，引入社会力量负责运营管理。到2020年，政府运营的养老床位数占本区养老床位总数的比例不超过50%。上海各区各单位积极响应政策，探索养老机构公建民营模式，希望改变以往政府包办包管、直接运营的做法，提高养老机构的管理运行效率。本文基于对上海市部分城区养老服务行业主管部门和公建民营养老机构的访谈和调研，结合政府与社会力量的合作方式、养老机构产权方与运营方的关系，将上海养老机构公建民营改革大致分为委托管理、承包经营和租赁经营三种模式。

1.委托管理。该形式将养老机构委托给社会力量管理运营，但收入归产权方，支出也由产权方承担，产权方根据管理运营的绩效，向运营方支付管理费。

案例1:PD区GD养老院。该院由镇政府投资兴办，建筑面积9200多平方米，内有双人间、四人间、六人间，养老床位280张，2011年建成启用。2012年，镇政府将该院委托给A养老服务中心管理运营，为期3年，2015年底到期。该院收费由镇政府定价，根据护理等级，人均每月在1600元到2300元之间，其中包括床位费、护理费及每月400元的伙食费。据运营方测算，每位住养老人的实际服务成本在2900元左右。收费与成本之间的差额部分由政府给予补贴，镇政府每年补贴约120万元(包括五保老人生活补贴、日常维修费用、电梯维护费用等)，区政府每年也有一定数额的补贴，近3年的年均补贴在50万元左右。镇里对运营方有明确的运营管理要求和考核指标，根据管理运营指标完成情况，镇政府每年向运营方支付最高30万元的管理费。

2.承包经营。该形式将养老机构承包给社会力量管理运营，运营方自负盈亏。承包协议通常会附带一些特别要求，比如，要求运营方优先收住本辖区老人、支付管理费、承担养老机构设施设备购置和装修费用等。

案例2:YP区YJ养老院。该院产权属于街道，建筑面积5000多平方米，内有双人间、三人间和四人间，养老床位210张，2010年5月启用。运营方是B养老服务投资管理中心，由街道通过招投标选定，首轮承包期五年。按照协议，运营方除一次性投入约600万元用于内部装修和购置设施设备外，每年还要向街道支付管理费50万元。在收费方面，该院执行政府指导价，并根据管理运营成本两年调整一次。2013—2014年，人均月收费在3400元左右(包括床位费、护理费、伙食费)，同期，实际服务成本在3600元～3800元。2015年，养老院将新入住老人的收费标准提高到了4000元～4200元。由于区里对公建民营机构的政府补贴项目较少，除收费外，该院其他方面的收入不多。据运营方介绍，2010年开业以来，在不考虑600万元一次性投入的情况下，日常收支勉强持平，不足部分主要靠承包方在其他项目上的收益来弥补。

案例3:XH区DS养老院。该院由区政府投资兴办，资产属区机管局，建筑面积5600平方米，内有双人间、四人间、多人间，养老床位222张，2014年10月开业。运营方由区民政局通过招投标确定，承包期10年。按照协议，运营方一次性投入2300万元用于内部装修和购置设施设备。该院收费执行政府指导价，具体标准由区民政局和区物价局根据成本核定。其中，每月床位费为双人间3500元，四人间3000元，多人间2500元；每月护理费为三级800元，二级1200元，一级1800元；每月伙食费为400元。由于调查时该院刚刚投入使用，入住率还不到两成，因此床位费有一些折扣。该区对公建民营养老机构的政府补贴较多，该院可以享受收住户籍老人、聘用专业技能人员、设施设备维修等补贴。据运营方估算，入住率达到80%可实现收支平衡，达到95%可以补偿装修费用和设施设备折旧。根据区里的要求，该院收住的老人应接受老年照护需求评估并达到一定照护等级，因此住养老人都是失能失智老人，基本在80岁以上。

3.租赁经营。该形式将养老服务设施租赁给社会力量开办养老机构，通常情况下，运营方除向产权方支付租金外，还需一次性投入进行内部装修、购置设施设备。

案例4:CN区SF养老院。该院由区政府投资建设，2011年投入使用，产权属于区国资管理公司，运营方是C养老集团。院内建筑面积3.3万平方米，内有单人间、双人间、套房，养老床位825张，定位以中档为主，高、低档为辅，在收住低收入失能老人的同时，也收住有经济能力的自理老人。按照协议，运营方在开业前一次性投入3700万元用于装修和购置设施设备，每年向产权方缴纳租金1150万元。在收费方面，该院实行自主定价，每两年可以调整一次收费价格。目前，院内普通床位月收费在3500元～4500元之间(包括床位费、护理费、膳食费)，一般每月4000多元。院内还有21间套房，每床月收费在10000元左右。同时，该院还向老人收取杂费，用于支付水、电、有线电视等公用事业费，普通床位每人每月200元。除收费外，按照该区的政策，运营方可以从区民政局获得每平方米0.7元的房租补贴。

(二)三种模式的比较与分析

1.三种模式的主要差别。从上海市相关养老机构的实践来看，委托管理、承包经营和租赁经营三种模式的差别较大(参见表1)，主要体现在以下四个方面。

第一，政府的职责定位不同。当前，衡量养老机构公建民营模式中政府的职责定位，最直接的依据就是政府支出责任的确定。此外，因为公建民营机构的产权都属国有，所以政府支出责任的差别主要体现在管理运营环节上。委托管理机构的日常收支平衡由政府托底，而承包经营机构和租赁经营机构都由运营方自负盈亏。在租赁经营模式中，产权方还可以通过收取租金收回部分建设投入。

第二，运营方经营导向不同。与政府的职责定位不同相对应的，就是三种模式的运营方管理养老机构的价值导向完全不同。委托管理机构的运营方赚的是管理费，优先考虑完成政府事先确定的考核指标。政府确定指标通常偏重社会效益，强调属地责任和行业管理要求。比如GD养老院，收住的全是本镇户籍老人，护理员与入住老年人的配比达到1∶3，接近本市重度照护比1∶2.5的标准，高于中度照护比1∶6.6的水平，且护理员全部持有上岗证。承包经营机构和租赁经营机构的运营方要自负盈亏，更多地考虑经济效益。在调研中，这类机构关注的问题大多与经营成本有关。有的反映装修费用、场地租金较高、维持收支平衡难度大，有的反映行业管理标准定得过高，有的反映收费标准偏低，需要政府加大补贴力度等。

第三，服务定价机制不同。委托管理机构由政府定价，收费多少与运营方无关，在政府补贴能力较强的情况下，收费水平相对较低，甚至低于实际成本。承包经营机构实行政府指导价，根据管理运营成本确定收费标准。部分机构由于装修等一次性投入较多，需要摊销的成本较高，因此收费水平相对较高。租赁经营机构允许运营方市场定价，运营方要消化租金成本和装修等一次性投入，因此在同档次公建民营机构中通常收费水平是最高的。

第四，政府监管效果不同。对委托管理机构，政府可以通过考核机制和支付机制，把服务管理要求落实到机构日常运营之中。同时，运营方作为专业机构，在管理运营理念上也保持一定的独立性。对承包经营机构来说，政府以合同管理为基础，通过行业管理、政府补贴等方式进行引导，监管效果一般。与承包经营机构相比，租赁经营机构的所有权和经营权分离更彻底，运营方的经营自主权更大，监管效果相对较差。

表1 上海市养老机构公建民营三种模式的主要差别

2.三种模式的优缺点。委托管理、承包经营和租赁经营三种模式的做法不同，各有优势和劣势(参见表2)。

(1)委托管理。该模式的优点是机构运行能充分体现政府主导作用，有利于政府落实保基本、公益性的责任，同时，管理运营相比公办公营更加专业化、社会化。其缺点是需要公共财政托底，如果养老机构服务价格偏低、背离成本，会加重公共财政的负担。同时，需要属地政府具备养老机构监管的专业能力，否则考核难以精准有效，容易流于形式。

(2)承包经营。该模式的优点是政府基本不发生管理运营支出，公共财政负担较轻，在运营方负责装修、购置设施设备的情况下，政府还可以进一步减少财政投入。同时，政府可以通过承包合同，对养老机构日常经营提出一些要求，发挥一定的影响力。其缺点是政府对养老机构的监管能力削弱，与运营方围绕落实行业管理标准的博弈增多。运营方用于装修和购置设施设备的费用计入成本后，服务收费标准相应提高。此外，如果运营方中途退出，围绕资产处置容易产生经济纠纷。

(3)租赁经营。该模式的优点是政府的公共财政负担轻，产权方能以租金方式收回部分建设投入。其缺点是政府对养老机构的监管严重削弱，甚至“缺位”。不少机构的经营定位和收费水平较高，保基本功能难以体现。在调研中，各方对这种模式有不少争议，甚至认为这类机构在性质上应该姓“民”、而不姓“公”。此外，这类机构既向政府付租金，又从政府领补贴，等于政府将钱从一个口袋搬到另一个口袋，有悖补贴政策扶持养老机构行业发展的初衷。

表2 上海市养老机构公建民营三种模式的优点和缺点

(三)公建民营最优模式选择

如上分析，三种模式各有其优缺点，那么在公办养老机构改革及新建养老机构的公建民营模式选择中，究竟选择哪一种模式，常常会成为政府与机构抉择的重要考量内容。通常，确定养老机构公建民营的具体模式，需要考虑三方面因素:一是有利于保持机构的公益属性；二是管理运营环节的政府支出在公共财政的承受范围内；三是政府和社会力量普遍认可。公建民营模式的实现形式可以多样化，然而综合前述案例的研究和分析结果，承包经营形式是现阶段一个较好的选择。各方对承包经营的认知度和接受度都比较高，特别是对街镇而言，该形式门槛较低、支出较少、操作方便，容易在市场上找到合适的运营团队。对承包经营实践中存在的一些问题也可以通过合同加以规范。委托管理形式的潜力不容忽视，尽管目前各方对此接受度不高，但主要问题不在于委托管理本身，而是养老机构服务定价偏低、专业团队缺乏、街镇专业监管能力不强等因素造成的，这些都可以通过养老服务发展逐步解决。在小型养老机构、嵌入式养老机构的公建民营方面，委托管理模式是有优势的。原因是这类机构缺少规模优势，自负盈亏的难度较大，而委托管理模式有公共财政托底，更有利于吸引社会力量参与管理运营。从公建民营机构的保基本定位出发，采用租赁经营形式应当慎重。在这一形式下，政府对运营方的监管力度、约束手段最弱，经营行为容易偏离公益性。政府部门收取租金虽然有利于弥补养老设施投入，但增加的管理运营成本，最终会反映到服务收费上，从而增加老人的养老服务支出和政府的养老服务补贴。因此，三种模式的选择要权衡养老机构建设与发展的目标定位、服务人群及价值导向等因素综合来确定。

四、结论与建议

推进养老机构公建民营的基本目的是实现所有权与经营权分离，由社会力量代替政府直接提供养老基本公共服务，推动服务效率和质量进一步提高。在这一过程中，养老机构的国有资产性质没有改变，机构的公益属性和保基本定位也不应改变。从各地的改革实践来看，对公建民营机构具有公益性和承担养老服务托底责任是有共识的[24]。因此，推进养老机构公建民营，首先应强化机构的保基本定位，坚持公益属性。一是服务对象要突出保基本。应将公建民营机构作为提供基本公共服务的养老机构来管理，并全部纳入老年照护需求评估，收住达到一定照护等级的老人。在同等身体条件下，应优先收住经济困难等有特殊情况的老人。二是服务水平要突出保基本。养老服务的项目内容、水平要严格按照基本养老服务的标准确定。在此基础上，养老机构可以适当增加少量自选服务。三是收费标准要突出保基本。公建民营养老机构的收费，在坚持非营利原则的大前提下，基本收费标准应当不超过当地城镇企业退休职工月平均养老金。同时，对于特困供养老人和经济困难老人尤其是低保家庭老人，应由政府履行兜底保障责任。四是设施设备要突出保基本。硬件水平不宜过高，特别是新建设施，建设标准要适宜，内部装修要适度，不能片面强调示范性，盲目攀比纯市场和社会力量兴办的高档养老机构。

养老机构如何实现公建民营，既关乎养老机构的改革发展，也关乎新建养老设施的有效利用。在公建民营模式的制度设计上，要把握养老服务市场全面放开的大方向，使之有利于养老机构参与市场竞争，有利于专业组织培育壮大，有利于社会力量长期稳定经营。具体而言，制度设计尤其要突出强调政府职责，处理好以下五个环节:

一是完善公建民营的组织实施机制。要规范养老机构公建民营招投标程序，确定统一的评审标准和资质条件，把好社会力量进入的关口。在挑选公建民营合作对象的过程中，逐步树立机构养老基本公共服务的行业标杆。在招投标环节，要优先选择品牌企业和社会组织管理运营养老机构，鼓励连锁运营，引导养老服务企业和社会组织加强自身建设、努力做强做大。二是适当降低社会力量的运营成本。社会力量带资装修，固然减轻了政府负担，但也增加了公建民营养老机构的床位费成本，削弱了政府的监管效果和约束手段。建议养老机构的内部装修、设施设备购置等费用仍由财政性资金承担，按照养老机构行业相关标准，委托社会力量完成相关工作。或是由社会力量先行垫付这些费用，政府以补贴方式在运营期内逐年返还，但费用不纳入机构的成本核算。三是完善服务成本定价机制。可探索对公建民营养老机构实行政府指导价，定价以养老基本公共服务成本为基础，给予运营方获取合理收益的空间，使其尽可能做到收支平衡、略有节余。规范养老机构的基本服务成本，在科学测算的基础上确定一个合理区间并动态调整，引导养老机构控制成本，避免偏离养老基本公共服务的定位。四是规范运营期限。公建民营养老机构的合同期限各不相同，短的3年，长的10年。从支持社会力量稳定经营的角度，运营期限不宜太短，应当让社会力量有一个较稳定的预期，能够制定和实施中长期的机构发展规划。同时，应当规范合同中止条款和续约条件。五是建立养老基本公共服务评价机制。各地应结合实际制定统一的考核评价体系，委托第三方定期组织开展评价工作。核心是加强对公建民营的过程监管，防止养老机构偏离公益属性和养老基本公共服务定位。对内，考核结果是公建民营合同管理的重要依据，也是对养老机构给予奖励的重要标准。对外，考核结果可以通过分级评价的形式定期向社会发布，为符合条件的老年人自主选择提供基本公共服务的养老机构提供重要参考。