彭国强, 舒盛芳

(1.南京体育学院 体育系,江苏 南京 210014; 2.江苏省运动与健康工程协同创新中心,江苏 南京 210014; 3.上海体育学院 体育教育训练学院,上海 200438)

国家“十三五”规划将创新社会治理体系、提升社会治理能力作为推进国家改革的重要目标。体育治理是社会治理的重要组成部分。新时代,如何推进体育事业改革,打造适合我国国情的体育治理体系,提升体育治理能力现代化水平,是一项重要议题。美国作为世界体育治理的先行者,在体育事业发展中注重发挥政府、市场、社会组织的多元主体协同治理,注重运用法治实施体育领域的制度治理,其健全的治理体系促成了体育的持续强盛。在当前我国大力提升体育治理能力的背景下,挖掘美国体育治理的思想渊源,归纳美国体育治理的经验特征,对推进我国体育治理体系和治理能力现代化建设有着重要意义。

1 美国体育治理的思想渊源

1.1 “三权分立与制衡原则”是美国体育分权治理的思想之源美国体育治理嫁接于特殊的国家治理体制之上。由于美国是由立法、司法和行政构成的联邦制国家,在处理国家事务中秉承“三权分立”,分权与相互制衡成为国家和社会治理的法律基础[1],同样为体育治理的实施提供了思想之源。在国家宏观治理模式影响下,美国体育呈现“分权治理”的特征。

(1) 体育治理中政府的治理权限被分割,联邦机构、社会市场、协会组织等多元主体共同参与体育治理,国家不设立体育管理机构,只通过总统顾问委员会对体育事务进行咨询与宏观指导服务工作,具体的体育治理组织主要是市场协会和民间团体,这些治理主体的独立性强且互不干涉。国家通过“分权”,把体育事业交由市场和社会体育组织治理,权力分散于各级市场主体。各治理主体采取自治的方式,其治理权限不受国家行政机构的制约,国家主要采用制定制度法规,通过监督间接调控体育发展。如在美国体育产业的规制方面,通过立法、司法、行政3个系统对体育产业进行分权治理,3个部门各司其职。其中立法机构主要通过国会颁布各类体育产业相关制度;行政机构执行立法机构的制度;司法机构负责监督产业制度的执行情况,对体育产业实施具体规制,纠正市场失灵,提高运行效率。

(2) 美国体育不同层次治理主体之间遵循相互制衡的原则,彼此构成了良性拮抗关系。如美国奥委会、美国大学生体育协会、美国单项体育联合会采取分权治理模式,三大组织彼此协作而又相互制衡,三大组织之间在竞技体育组织管理、治理职能发挥以及运动员的选派等方面均存在相互牵制的关系。其中,美国大学生体育协会是独立的业余竞技体育管理组织,并不受控于美国奥委会和美国单项体育联合会;然而,在运动员注册和参加奥运会与世界单项体育赛事时,必须要经过奥委会与美国单项体育联合会的同意[2]。同样,美国单项体育联合会组织参加世界体育赛事如奥运会、泛美运动会时也必须通过奥委会。

(3) 分权治理在职业体育和体育教育等多个领域都得以体现,职业体育治理主旨在于所有权与经营权分离,把职业体育联盟作为一种经济上的合资企业和法律上的合作实体,职业联盟竞争均衡的制度设计、商业化模式运行、管理制度的不断创新等都在《联邦宪法》的制度框架下得以彰显。总之,美国体育的分权治理与国家政体的“权力制衡与三权分立”制度设计具有一致性,通过阐明政府的权力及组织方式,限制政府的权力,确保国民授予政府的权力只能用来服务国民。这种制度设计实现了体育治理的多元主体,保障了不同主体的利益诉求,最大限度地确保了国民基本体育权利的最大化。

1.2 《独立宣言》是美国体育制度治理理念创新的法理依据《独立宣言》提出运用宪法对人权进行制度性保障,所宣扬的一系列治理原则,包括有限政府、权力分立、人的基本权利、法治、分权治理、权力制衡等,都有着相应的制度依托,目的在于将邪恶的政府关进制度的笼子中,限制政府的权力,保障人民的权力[3]。《独立宣言》所展现的制度精髓为体育领域的制度治理提供了法理依据,美国体育在这种政治制度影响下衍生了特殊的治理特征。

(1) 《独立宣言》倡导的“人的基本权利”原则保障美国民众体育基本权利。美国政府并未独揽体育的支配权,而是把体育权下放到社会,发挥社会市场和公民的参与式治理,使民众成为享受体育权利的最大主体。

(2) 实施社会主导型治理机制,体育治理的权力分立。体育事业中政府的权力受到了限制,政府与社会组织的权限明确,自下而上的社会组织担当体育治理主体,政府没有采用集权治理,很少对体育事务直接介入,主要通过社会市场机制,采用制度、法律、法规等手段对体育事业间接管理,运用制度保障不同主体在体育治理中的职责。

(3) 通过“法治”而不是“人治”进行体育治理。《独立宣言》提出的制度治理理念保障了体育制度的不断创新,使体育制度充满了活力,如《业余体育法》《反垄断法》《谢尔曼法案》《美国户外休闲政策法案》《教育美国法案》等都是体育“法治”治理的最好体现。

(4) 体育治理中秉承权力分立的制度设计。美国有关法规条例的制定都是以《独立宣言》和美国宪法为依据,按照判例法与制定法的有关条款进行设计[3]。受此影响,美国体育法规条例产生于3套体系:一是联邦政府;二是地方州政府;三是社会体育组织、体育协会等。国家“三权分立”的政体决定了体育治理的“三位一体”、彼此相互平衡又制约的特征,在具体事务上遵循“权力分立”的原则。如美国体育教育的地方治理,在国家层面虽有教育主管部门,但并没有专门的行政管理组织,各州负责学校体育教育的直接治理,在各州的教育局设立类似学科委员会的组织管理体育教育,各州具有对体育教育计划制定与修改的直接权力(图1)[4]。美国的体育治理理念是在国家长期制度演进中“公众选择”的必然结果,这种体制充分尊重公民的意志,体现了高度的民主性,保障了体育法治的实施。

图1 美国体育教育的地方治理框架Figure 1 Local governance of physical education in America

1.3 欧洲启蒙运动的先进思想是美国体育民权治理的社会基础美国体育治理的背后有一套保障民权并制约政府权力的思想基础,以洛克和卢梭为代表的欧洲启蒙思想家对美国体育治理理念的影响最大。欧洲启蒙思想家提出的政府治理理论,即国家的主权在于人民,政府的权力必须受到严格限制,其思想主旨在于保护人民的自然权利,主导民权自治[5]。欧洲启蒙运动的自然权利哲学思想对美国体育治理产生了重要影响。受欧洲政治制度和文化思想影响,美国体育治理具有浓郁的欧洲特征,如强调政府的分权,通过限制政府权力,实施政府与社会组织协同治理,注重政府和社会在体育治理中共同发挥作用。由于美国的制度文化相对于欧洲更为多元,美国注重制度创新,在创新基础上的美国宪法和政府组建方式强调“权力制衡”和“民权自治”,把契约作为民主治理的核心[6],导致了美国体育治理具有鲜明的本土化特征,即美国在法治思维和意识乃至制度框架内独立运营体育且与欧洲有别。欧洲一些国家如英国、法国等在政府层面设有体育行政管理部门或准行政机构,而美国不设立专门的体育管理机构,主要把体育事务交由社会团体,通过市场机制治理体育。

相对于欧洲而言,美国更为注重社会团体的作用,更加强调体育治理的“分权”和“民权”,更加突出以社会体育组织为中心的自治和制度基础上的“法治”,从而保护人民享有体育的自然权利。“主权在民”的治理思想在各类具体体育形式中得到充分体现:① 美国社会体育组织采取自治模式,社会体育组织属于独立的团体,具有很强的自治能力,如美国大学竞技体育实行三维自治模式,通过大学生体育协会(NCAA)、校际体育联盟和会员学校协作,3个层次的治理主体相互配合,通过主体间互动和监督,最大限度地避免治理失效。② 美国职业体育俱乐部实行“公司治理”模式,把各类俱乐部作为职业体育治理的独立单位,把体育俱乐部的所有权与经营权分离,将职业俱乐部作为按照现代企业制度建立的独立法人[7],对职业体育的相关产业实施分级、分权治理。③ 各单项体育协会及非营利性体育组织的自治,非营利体育组织在体育服务咨询、指导、场馆设施提供、志愿服务等方面发挥独立作用[8]。美国体育教育的多元分权治理体制、地方社区与学校协同治理机制、大众体育的联动治理模式等都体现出“主权在民”的特征。④ 将“法治治理”理念贯穿于体育治理的整个过程。传统启蒙思想中的权利和法治理念是美国体育“法治治理”的重要保障。受自然权利思想影响,美国体育法治中贯彻人民所追求的“自由、独立、平等”的价值理念,把体育参与权作为基本人权的一部分,通过不断建立完善的体育法规,如反垄断法、劳工法、税法、版权法、残疾人法、业余体育法等对治理主体进行约束,利用体育促使人民实现自由权和追求幸福权。

1.4 市场经济规律和实用主义是推进美国体育治理的持续动力美国倡导市场经济和实用主义,主张市场决定一切,体育的社会化治理体制与市场经济规律和实用主义密切相关。1776年亚当·斯密在《国富论》中提出市场机制对国家发展的重要性,认为只要合作是自愿的,那么交易双方就能获益[9]。在市场经济理念下,美国率先建立了自由的资本主义经济治理模式,市场经济规律在体育领域得到了很好运用,市场竞争所塑造的实用属性决定了体育的商业价值,为体育发展注入了活力[10]。在市场规律和实用主义影响下,美国体育展现出社会(市场)主导的治理特征。

(1) 实用主义理念的盛行促使美国体育治理机制变革,决定了体育的产业化发展,体育被披上了“实用”的外衣,形成商业化和产业化运作模式[11]。体育组织或个人通过市场选择或购买所需的服务,职业体育价值观念注入体育产业治理之中,通过完善的市场机制和经济规律调节体育发展,市场成为主导体育产业的“隐性元素”,促使体育成为不依赖于政府拨款而自主生存的产业。在实用主义推动下,体育与资本主义市场有机融合,成为美国经济社会发展的重要组成部分。通过与国家体制和资本主义市场机制的结合,形成了独特的社会(市场)化治理机制,塑造了社会主导型治理体制。

(2) 美国体育遵循市场经济规律,运用企业治理的形式进行运作,依据现代企业制度建立了成熟的治理模式和运行机制。如美国四大职业联盟(NFL、NBA、MLB、NHL)采取公司治理模式(图2),利用“委托—代理”的董事会制度,实施所有权与经营权分离,把职业联盟作为市场规范的一种企业实体,按照法人治理模式、遵循市场规律运作职业体育,利用高水平竞技体育的商业价值,既能为俱乐部带来硕大收益,又能为社会提供高水平赛事产品[12]。

图2 美国职业体育联盟的公司治理框架(以NBA为例)Figure 2 Corporate governance of American professional sports leagues

(3) 体育治理的政府职能方面,依靠市场化运作保障了美国体育事业的持续发展,在市场规律调控下,政府不参与体育的直接管理,依靠企业和俱乐部在开放的市场环境中运作,政府的政治权力与市场的经济权力分离。美国体育以经济社会发展为基础,依靠“内生式”治理模式。虽然政府不设立体育管理机构,但能借助制度规范体育的发展方式,如在体育产业领域推出的反垄断法、谢尔曼法、税法、版权法、劳工法、奢侈税、工资帽制度、电视转播法等都是适应市场经济规律的体现,为体育发展提供了持续的制度动力。

1.5 业余主义与自由主义的精神传统是美国体育治理的文化基因美国社会形成的体育治理方式是社会制度、文化环境、经济体制等多个因素共同作用的结果,其中美国精神传统是影响体育发展的文化基因。美国文化是一种杂糅文化,带有明显的多元化和世界性特征,其主流源于英国“盎格鲁-萨克逊(WASP)”文化传统,其中清教主义、自由主义、业余主义、个人主义对美国文化影响最大,这些文化传统成为美国国家治理思想的核心;同样将业余、自由、民主、平等、冒险以及个人精神等文化基因注入体育治理之中,影响着美国的体育治理理念。

(1) 在自由主义文化设计下,美国体育形成了强烈的自由精神,体育制度秉承“公民的一切行为都呈现在不受政府干预的条文里”[13]。人民长期对政府存有偏见,相信社会市场可以解决体育领域的实际问题。因此,在体育治理方面,美国联邦政府不设立专门的体育管理机构是“公众选择”的结果,政府不参与体育事务的直接管理,是由美国社会环境和文化传统决定的。受业余主义和自由主义精神传统的影响,美国体育秉承业余主义理念,注重寓教育于体育,把体育作为国民生活方式的重要组成部分,注重挖掘体育的娱乐、健康、休闲、教育、经济等多元价值。政府不干预体育治理,放权于社会公众,充分发挥社会市场对体育的自主治理作用。

(2) 美国文化所追求的民主、自由、平等、独立的价值理念决定了美国体育治理的社会主导属性,促使体育与资本主义市场有机融合,自由结社的文化传统为地方政府以及非政府组织的体育治理提供了可能。美国体育深受自由主义影响,在体育领域推崇个人竞争、独立进取、自由平等、拜物实用等文化特质,尤其是业余主义被视为美国竞技体育的主旨精神。

(3) 业余主义文化传统使体育成为美国教育的一部分,遵循教育规律治理竞技体育。业余性成为美国竞技体育的本质属性,如针对学训矛盾,NCAA将体教融合下的“业余竞赛”作为治理的过程要素,规定运动员参与训练的时间一周不得多于20 h,每天参与体育训练的时间不能超过4 h,一周必须保证1天的闲暇时间[14],保障了学生以业余身份参与体育运动,不允许把运动员作为竞赛的工具。美国体育业余属性的治理理念根植于特殊的社会土壤与文化观念,是美国社会文化与体育价值观念长期互动融合的结果,是美国社会发展的产物。

2 美国体育治理的特征

2.1 治理理念:强调制度设计基础上的“法治治理”美国是世界上高度注重法治的国家之一。在美国成长为世界大国的历程中,主要利用法治制度对社会各领域进行治理,以宪法的形式对《独立宣言》所声明的基本人权进行制度性保障,通过阐明设立政府的原则,确保人民授予政府的权力只能用来保护人民。美国在体育领域的治理源于国家的制度顶层设计,法治治理是美国体育的内部驱动力,通过政策、法规的不断完善实现对体育的规制,法治治理理念贯穿于体育治理的整个过程。美国的体育制度充满了活力,不同时期,一系列制度安排是美国体育法治治理的体现。

法治治理覆盖美国体育的多个领域。如20世纪70年代之前,美国妇女一直被排斥在体育参与之外,社会对女性体育运动严格控制。为改善妇女体育的法定地位,1972年美国国会颁布《教育法修正案》(第九条),保障了妇女参与体育的合法权益。20世纪60年代之前,美国不允许黑人参与体育比赛,1964年,《民权法》的“7号人权法”,禁止体育领域的种族偏见[15]。为争取残疾人的体育权利,1973年国会通过了《康复法案》,支持残疾人机会平等;1975年的《残疾人全员教育法案》,保障了残疾人的体育教育权利;1990年的《美国残疾人法》,为残疾人群的体育参与提供了保障。在美国法治治理中,主要通过制度协调政府、社会组织、市场的关系,保障不同主体在体育治理中的职责和权限,注重打造全面的制度体系。

再如,在美国职业体育运行中,为规避俱乐部恶性竞争、运动员劳资纠纷等问题,职业联盟设立了奢侈税制度、工资帽制度、收入分享制度、自由转会制度等(图3),形成了完善的法律体系,防止联盟的不合理扩张,达到维持联盟稳定运营的目的[16]。可以说,美国的体育法治治理实践了《独立宣言》的契约理念,依法而治,其背后是一套保障民权并制约政府权力的制度机制,对人民享受体育的自然权利进行制度性保障,把体育治理权交由社会。在国家制度设计下,美国体育形成了特有的法治体系,通过大众体育的联动治理、学校体育的分权治理、职业体育的多中心治理、体育产业的多边治理等,促进美国体育沿着大众体育、体育教育、竞技体育、体育产业等形式不断发展,推动美国成长为世界体育强国。

图3 美国职业体育的特殊制度设计Figure 3 Special system design of American professional sports

2.2 治理主体:注重多元主体的“协同共治”治理主体是体育治理的直接参与者,治理主体的角色和关系决定着治理结构和效果的达成。美国体育治理主体具有多样性,强调多中心治理,存在联邦政府、各级地方政府、奥委会、大学生体育协会、社会体育组织等多个中心,建立了多元主体合作治理模式,通过多主体间联动,实施多元主体协同共治(图4)。

美国属于地方分权制国家,这就决定了体育治理主体的多样性,本着“小政府”的治理理念,体育事务主要由民间组织负责,并且各组织独立性强,组织间不存在管辖制约关系,而是强调主体间的“横向互动”,多元主体在沟通、协作的基础上达成利益最大化。

图4 美国大众体育的联动治理框架Figure 4 Joint governance of American mass sports

(1) 美国体育治理主体分工明确。美国联邦政府相关机构实施参与式治理,如美国司法部、教育部、水土资源部等11个部门与体育关系密切,在体育事务中担当参与式治理角色,主要体现在场地设施修建、体育服务供给、体育教育咨询和体育纠纷调节等[17]。如:教育部负责向大众开放学校场馆;卫生与社会福利部制定大众健康政策和体育活动标准;司法部调解大众体育纠纷、制定相关体育政策等。其中,健康与公共事业部参与体育治理的事务最多,主要通过公民健康管理、锻炼激励、健康引导和体力活动咨询等实施间接治理。地方政府也设立了专门的体育事务治理机构,如美国50个州都设有“州总统健康与体育委员会”,各地方政府都设立了体育咨询服务机构(地方政府公园娱乐部),负责基层体育活动治理[13]。

(2) 美国体育治理主体具有多样性,实施政府、市场、社会组织构成的“多中心”网络治理(图4)。联邦政府、地方政府、商业组织、宗教组织、基金会和非政府组织构成多元治理主体,通过不同主体间的相互联系推进联动治理,最大限度地提升治理效率。如美国大众体育治理主体集中于社会组织,主要有美国奥委会、31个体育休闲委员会、21个全国学术团体、大学生体育联合会(NCAA)以及一些非营利志愿组织等,包含100个单项体育组织和5 000个俱乐部[18]。并且,美国注重多元主体协同治理,强调非营利性体育组织自治。一些非营利性组织在推动体育治理中扮演了重要角色,这些组织与政府部门、企业团体、营利组织之间具有很好的互动关系,其包括美国奥委会,大学生体育联合会,业余体育联合会,美国健康、体育和舞蹈联盟,全国单项体育协会等多个治理主体(图5)[19]。非营利体育组织、营利体育组织、政府机构和地方组织形成了共赢治理机制,通过主体间协作和相互监督,整合各主体利益诉求,在尊重多元主体个性化和多元化基础上,构成了政府主导、部门协同、社会组织与个人共同参与的多元主体协同治理体系。

图5 美国体育治理的多元主体Figure 5 Pluralistic subjects of American sports governance

2.3 治理模式:凸显以社会组织为中心的“分权治理”体育治理体制是有关体育机构设置及其相关运行体系的总称。一个国家体育治理模式是在特定的社会环境下形成的,受到国家政治、经济、文化等多重因素影响。世界各国体育治理模式不同,依据各国政体以及体育制度的特征,把体育治理模式分为政府治理型(集权型)、政府与社会体育组织共同治理型(混合型)和社会体育组织治理型(分权型)3种模式(表1)。

表1 世界大国体育治理模式对比Table 1 Comparison of sports governance system between the world powers

美国的体育治理模式属于分权型,主要通过自下而上的社会组织实施治理,政府对体育不直接介入,未设置专门的体育管理机构,政府主要起督导作用;通过社会市场机制,采用制度、法律、法规等手段对体育进行间接治理,具体制度的制定主要由社会团体承担,各社会体育组织采取自治模式。在这种治理模式下,政府几乎不直接资助体育,体育事业凭靠高度的市场化、职业化和商业化运作自给自足,通过市场运作与社会的其他经济活动建立互利互惠的关系。联邦政府的政治分权、法制健全是促进体育社会化治理的保障。美国体育治理模式与政府治理型(集权型)模式有着本质区别。集权型治理模式主要在国家行政管理下,由政府设置专门的体育行政管理机构,在政府的统一部署下实施管理。政府部门是管理主体,政府主导相关制度的制定与实施,各级体育行政管理机构对国家体育事业进行直接管理,主要采用行政化手段,在体育管理制度的制定、实施以及体育资源配置上国家起主导作用。

美国的体育治理模式与政府、社会组织共治型(混合型)模式亦有很大不同。混合型体育治理模式由政府和社会组织共同治理,国家设置相应的体育行政管理机构,但不直接负责体育治理,在政府宏观调控下,主要通过社会组织负责体育管理。政府负责制定体育制度、政策、方针等,发挥协调和监督职能。根据政府和社会组织在体育治理中的作用,进一步分为政府社会型、平衡型和社会政府型模式。① 政府社会型模式。以政府管理为主,政府除了担负国家体育事业的宏观管理职能外,还涉足体育事业管理中的中观和微观层面,目前处于体育体制改革期的中国采用政府社会型治理模式。② 平衡型模式。政府管理与社会治理相结合,政府负责体育事业的宏观管理,一般不参与体育的中观和微观管理,在国家宏观管理下,由社会体育组织负责体育事务的具体治理。③ 社会政府型模式。政府在体育治理中的职能由宏观管理转向宏观监管,主要由社会体育组织实施治理,政府更多利用制度、政策、法规对体育事业进行监管,并指导国家体育事业的发展,社会体育组织具有自治权。

2.4 治理结构:贯彻多元机制联动下的“民权自治”体育治理结构是国家在体育组织机构、权限划分、运行机制上的设计,是实现体育治理目标的基本构架。不同政治体制的国家具有不同的体育治理结构,美国体育体制属于社会治理型,体育治理强调多中心、分权化和民权参与,避免政府参与的垄断性和强制性。通过政府放权于社会市场,组成了政府、市场、社会组织构成的“多中心”治理结构,强调多元治理主体的横向联动,打造了一种多元、自组织、合作的治理模式,既强调“民权自治”又凸显“联动共治”,实现了多中心结构的自我治理和平等共治。

美国体育凸显多元机制联动下的“民权自治”,主要由社会市场组织实施治理,体育事业由社会体育协会、各单项体育联盟或学生体育组织等社会团体实施具体治理,如美国奥委会、职业体育联盟、大学生体育协会、中学生体育协会、各单项体育联合会、公园与休闲委员会等分别负责各类体育事务的直接治理,民间社会体育团体以及一些非营利组织等共同参与体育治理之中[14]。如美国奥委会实行“公司治理”方式,设立董事会和企业性质的治理机构,下设72个单项协会,负责协调各类体育组织的关系,为业余体育开展和妇女、残疾人等体育活动提供制度引导。从表2可以看出,美国体育治理结构是一种典型的社会主导型治理方式,通过社会组织自治的形式,利用社会市场机制调节,在社会业余体育组织、职业体育联盟与体育俱乐部等多个社会组织的共同治理下,围绕个人主义的价值核心,把治理目标定位为国家荣誉、经济利益与人民利益,充分发挥多元主体治理优势,强化非政府体育组织的公益服务职能,强调多方共治。其具有以下特征:① 民权自治,典型的社会治理模式,嫁接于社会市场之上,通过社会体育组织具体治理,尊重民权,确保人民在体育治理中的主体地位;② 联动共治,治理主体是多元化而非一元化,强调社会、市场和人民共同参与以及不同主体的横向联动;③ 治理结构是合作式参与,充分尊重民间市场,利用社会市场机制的充分调节,通过市场载体由社会和个人资助体育发展;④ 以人为本,以个人主义、实用主义、业余主义为价值核心,与社会市场密切结合,以社会化、市场化、职业化以及与教育的融合为组织体系,充分协调多元主体的利益诉求,实现体育公共利益最大化。

表2 美国体育治理体制与运行机制Table 2 Sports governance system and operation mechanism of America

3 对我国体育治理的启示

3.1 立足体育治理社会基础,构建本土治理理论框架,强化体育的“制度治理”体育治理是社会治理的重要组成部分,体育治理的实践要建立在完善的社会治理基础之上。美国体育治理的背后有着深厚的社会基础,《独立宣言》《联邦宪法》、实用主义等社会政治经济理论是实践美国体育治理的基本保障。在多重制度的护持下,美国体育治理很好地融入国家治理体系。我国的体育治理同样要在国家治理的基础框架下实施。当前,我们围绕体育治理体系和治理能力现代化建设进行了系列改革,如转变政府职能,培育社会组织,贯彻依法治体,推进政府、市场、社会体育组织的协作治理等[21],体育事业改革对于提升我国体育治理能力具有重要意义。然而,受传统政治体制的影响,短期内我国社会治理的行政色彩依然浓厚,国家传统的政治制度、经济规律、社会文化等与有限政府、社会主导、自下而上、多元主体等现代治理理念不协调[22],从而导致了与体育治理相匹配的社会环境和理论基础缺失。在经济社会转型的大潮下,要在立足本土国情的基础上,构建适应我国体育治理需要的社会环境和理论框架,强化体育的“制度治理”。

(1) 打造体育治理的社会基础。体育作为社会文化的重要组成部分,与国家政治、经济和社会文化的发展密切相关,体育治理的推进不是一项独立的事业,而是要建立在良好的国家政治治理、经济治理、社会文化治理等多个理论基础之上。体育治理与国家治理是齐头并进的事业,在构建体育治理理论的同时,应明确体育治理与国家治理的联系,培养体育治理的社会环境,打造适应体育治理发挥效用的社会基础。

(2) 以国外体育治理的理论实践为借鉴,拓宽理论视野与学科视角,搭建本土体育治理理论平台。体育治理在我国是一项新鲜事物,体育治理实践的推进要有相关理论的支持。当前,在勾勒国外体育治理理论的脉络后,应及时将其精华与我国当下倡导的治理理念相结合,形成“立足本土,借鉴国际”的创新模式。同时,应充分剖析我国现有的社会治理特征,借鉴管理学、社会学、法学、政治学、经济学等多学科理论,从国家发展、社会环境、文化氛围、法治环境、治理文化等多个维度透视体育治理的本质,丰富体育治理理论内涵,建立符合我国国情的体育治理理论体系。

(3) 健全体育制度体系,强化体育的制度治理。把法治理念纳入体育治理体系,构筑以满足市场需求和社会公共服务为导向的体育法治构架,提升体育制度活性,通过制度治理推进体育治理能力现代化。把体育相关制度文本纳入治理体系,进一步完善《体育法》的制度内容,利用制度法规对政府机构、社会组织、市场等多个主体的权责进行规范,对不同主体的权力边界进行约束,从而推动体育事业的多中心治理与法治治理相结合。

3.2 重塑政府、市场、社会组织关系,打造多元主体协同联动的体育治理综合体治理主体是实施体育治理的直接参与者,治理主体的角色和关系决定着治理效果的达成。美国体育治理主体具有多样性,实施政府、市场、社会组织构成的“多中心”治理,多个治理主体在联动关系中保障了体育的健康发展。随着体育事业改革的推进,我国传统的体育管理结构发生了变化,当前正处于从单一行政主体向社会多元主体转变、由“中心—边缘”结构到“网式多中心”结构转变,从体育事业的“垂直型”管理到“扁平化”治理转变,这些转变为体育治理方式的优化提供了基础。然而,由于我国的相关制度建设滞后于社会改革的步伐,在缺乏制度约束和道德引领的条件下,为谋求自身利益最大化,不同主体关系混乱和主体间的越轨行为成为我国体育事业改革的瓶颈。这体现在政府主体治理权限的越位与缺位,市场主体治理活性的阻滞与弱化、社会体育组织治理角色模糊与功能异化等[21,23]。重塑多元主体的关系,构建合作、协商、联动的“协同治理”格局是提升体育治理能力现代化的关键。

欲重塑不同主体间关系,首先要厘清国家、社会和市场在体育治理中的角色定位和利益诉求,明确我国传统的单一行政管理结构已不能满足当前多元主体利益的需要,在政府主导的单向度管理模式向政府、市场、社会互动的多向度治理体系转变过程中,应处理好不同主体的关系,打造多元主体协同联动的体育治理综合体。

(1) 政府主体有序退出与有效介入。转变政府职能,规划政府治理的职权边界,强化政府的调控型服务式治理,政府应放权于社会市场,推进行政机关与体育行业协会脱钩,尽可能退出市场主体[24]。同时,政府又不能“缺位”,政府应承担制度设计和治理监管的责任,监督社会体育活动的开展和市场主体的生产经营行为。可以借鉴美国体育制度治理的方式,政府运用法规、制度、政策、标准计划的制定等对社会市场进行监督、引导和问责,通过制度法规形式防止不同主体在体育领域的权力寻租。

(2) 市场主体优先与保持活性。重点发挥社会市场在体育治理中的主体作用,在遵守市场规律的同时,通过制度激活市场活性,发挥市场的体育资源配置优势,不断引入体育项目协会进市场,运用“公司治理”的形式参与社会市场的经济活动,规范企业和俱乐部的运作方式,配合政府和社会组织,提供高水平公共体育服务产品。

(3) 社会组织主体应积极应对角色模糊与身份混乱。在组织内部,应完善社会体育组织运行机制,加强组织自身独立性,大力培育非营利体育组织,发挥体育社会组织贴近民众的优势,实现政府治理和基层民主治理的有机结合。在组织外部,积极配合政府和市场主体的治理需求,利用市场资源创新组织活性,规范社会体育组织合作的行为准则,通过健全管理机制、拓展组织功能、完善组织制度规范和道德引领等方式,担当体育治理的主体角色。

政府、社会、市场等多元主体的合理介入和共生是推进体育善治的途径,统筹协调多元主体的关系是提升体育治理能力的基础。体育治理综合体是一种多元主体协同合作、多种机制相互配合、多个主体共商共治的模式。这种模式在协调社会政治、经济、法律等多个要素的基础上,可有效避免体育治理中的条块分割和治理分野,深化不同主体间“自下而上、自上而下和横向互动”的网络关系,有效推动我国体育事业的协调发展,实现体育公共利益最大化。

3.3 定期开展体育治理效果的社会化评估,提升体育治理能力的现代化水平体育治理的效益取决于治理目标的实现程度,科学有效的效果评估是衡量治理能力的有效手段。美国注重打造适应社会需求的体育治理体系,将善治作为体育治理评价的旨归。在治理评价中重视效率、关注结果,通过引入社会组织为主体的第三方评价机构,定期实施分类、分层社会化评估,提升了体育治理绩效。

体育治理效果评估的关键在于评价指标体系的构建。由于当前我国体育治理体系建设起步较晚,体育治理体系中的主体关系、内容结构和运行机制等方面还不完善,在体育治理效率、分层分类评估、第三方评估和社会主体的多元参与等方面薄弱,我国体育治理评估总体还处于理论构建阶段[25]。当前我们既不能简单套用美国体育治理的评价方式,亦不能沿用传统体育管理的评价措施,应在立足国情的基础上借鉴国外体育治理评估的经验,打造适应我国体育“由管理到治理转型”的治理评估方式,从而客观动态地监测国家体育治理体系建设进展,不断修正体育治理过程中的不足,更好地引导体育治理体系的科学化发展,提升体育治理能力的现代化水平。

(1) 明确体育治理评估的本质,强调分层、分类评价。① 明确体育治理评价的旨归在于优化多元治理主体组合、促进体育治理的协同化、提升体育治理能力现代化等,将体育“善治”作为终极目标。② 强调分层、分类评价,厘清国家、社会和市场等不同主体在体育治理评估中的角色。对政府层面侧重于评价宏观政策制定和对体育事业指导、监督的实施情况;对区域、地方层面重点评估体育公共产品投入、公共体育服务供给和群众体育健康指数的达成情况;社会组织和市场层面侧重于评估体育组织体系构建是否合理、体育制度的设计是否科学、体育运行机制是否完善等。

(2) 建立科学有效的体育治理评估体系,强调体育治理评估体系的“包容能力”。可以将法制化、协作化、民主化、效益化、规范化等多元指标纳入评估体系,丰富体育治理体系评估内容构成,紧密围绕治理主体、治理结构、治理目标、治理领域、治理手段等多个层面,从治理结构科学性、治理主体多元化、治理手段制度化、治理目标多样化、治理领域整合化、治理方式专业化等7个维度进行评估(图6),从透明、公正、问责、高效等层面提升体育治理绩效,确保体育治理能力和公共利益的最大化。

图6 体育治理体系的内容结构Figure 6 Structure of sports governance system

(3) 引入第三方评价机构,对体育治理能力和效果定期开展社会化评估,既要实施全面、整体、系统性评估,也要采用微观和个性化评估。可以采用分层和分类评价相结合模式,通过引入社会第三方评价机构,以市场、社会体育协会、非营利组织、企业代表以及高校相关研究领域的专家等为评价主体,重点发挥社会组织在体育治理评估中的主体作用。强调体育治理评价的程序规范化、评价社会化、监督科学化、反馈具体化,贯彻评价过程的问责制,不断提升体育治理社会化评估的科学性。