李 冲, 史曙生

(南京师范大学 体育科学学院,江苏 南京 210023)

自党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标以来,“精准治理”作为一个新型社会治理范式,在促进农业发展、社会救助、政务服务、公共卫生、社会治安等[1-2]诸多治理领域发挥了重要作用,同时表现出其巨大的治理效率潜力。随着政府职能的不断转化,国家大数据战略的全面实施以及社会治理的民主化要求不断提升,“精准治理”的治理范式将辐射到更多社会领域。基于此,本文结合当下我国青少年体质健康促进以“精细化管理”为主要范式的治理实际困境,提出青少年体质健康促进“精准治理”的设想,并阐述其突破既有治理范式瓶颈的路径,从而实现我国青少年体质健康促进治理范式的转换。

1 青少年体质健康促进“精细化管理”治理范式的理论基础与实践

1.1 “精细化管理”治理范式的理论基础结合多年来我国各地区青少年体质健康促进工作的实地调研,并在前期研究中对中华人民共和国成立以来青少年体质健康促进相关政策、文件等的梳理分析,笔者认为,青少年体质健康促进作为现阶段我国体育事业发展中的重要组成部分,从公共治理的视域加以理解,其“治理”[3-4]内涵不能简单等同于我国传统意义上的管理、行政或组织等控制论概念[5],而应包含新时代背景下对其治理方法、治理主体、治理效果及治理过程中人文、社会环境因素等一系列问题的社会学乃至哲学层面的综合思考[6]。虽然,近年来我国政府强调要以多元参与、民主共建的综合治理理念对其进行整治[7],但青少年体质健康促进始终未脱离以政府“精细化管理”为主要范式的治理范畴,现阶段的我国青少年体质健康促进事业治理带有明显的政府管理主义范式倾向。

本文对我国青少年体质健康促进“精细化管理”治理范式的理解并不是简单的经验概括,而是出自对我国在青少年体质健康促进实践探索中借助西方新公共管理理论经验后的实践结果的概括与阐释。从理论脉络视角分析,“精细化管理”范式源自西方企业的“科学管理”理论[8]。自中华人民共和国成立至20世纪90年代,我国传统的国家管理模式暴露出组织效率低与严重的管理随意性;进入20世纪90年代,受西方新自由主义思潮的影响,新公共管理理念的诸多内容被引入我国青少年体质健康促进事业之中,并强调政府管理的精细化。“精细化管理”实质上是通过政府高位推动的标准化、规范化、程序化手段,使青少年体质健康促进的每个环节都尽可能精细化,从而形成一个受政府直接影响的系统化管理体系。这种精细化体现在青少年体质健康促进的部门设置、管理目标、绩效评估等方面,可将其定义为我国青少年体质健康促进独具特色的“维稳体制”[9]。

在“维稳体制”下,政府作为青少年体质健康促进的单一管理主体,对各项工作均负有“无限责任”,实践中必须通过不断地完善与改造行政系统的条线设置填补工作中出现的各种新问题。实践证明,此种“维稳体制”在20世纪50—60年代缓解了我国各级、各类学校中危害青少年学生健康的传染病问题;在20世纪70—90年代,保障了我国学校体育在面对国内外格局动荡时,在艰难中曲折发展的历程;也在一定程度上缓解了20世纪90年代至今我国青少年体质健康水平不断下滑的趋势。不可否认,在近70年的长期实践探索中,这一过程在一定程度上提高了我国政府对青少年体质健康促进的管理效率,同时保证了青少年体质健康促进的平稳发展,是我国青少年体质健康促进治理的必然发展阶段。

1.2 “精细化管理”治理范式的具体实践从1954年中央体委参照苏联的管理模式颁布《准备劳动与卫国体育制度》,对青少年体育实施国家宏观管理,到1986年国家体委印发《关于体育体制改革的决定(草案)》,1993年印发《关于深化体育改革的意见》,我国开始逐步实施由国家包办过渡到国家与社会治理相结合,重视转变行政机构职能,加强对青少年体育的全面支持。2006年国务院印发《关于加强青少年体育 增强青少年体质的意见》(中发[2007]7号),2007年颁布《国家学生体质健康标准》并启动“全国亿万青少年学生阳光体育运动”。2011年颁布《体育事业发展“十二五”规划》指出:建立和完善由政府统筹、社会协同、市场支持与人民大众广泛参与的体育事业多元化发展格局[10-11]。2016年颁发《国务院办公厅关于强化学校体育 促进学生身心健康全面发展的意见》。我国政府始终对青少年体质健康促进工作给予高度重视,通过国家层面的高位推动与宏观规制对健康促进的各个方面给予制度、政策上的规范与指导。在近70年的长期实践探索中,建立了一套由政府主导,以共青团组织、教育、体育和卫生部门等共同组建、综合领导的精细化管理体制[12]。

唐刚等[13]指出,我国的青少年体质健康促进经历了政府单一管理模式、政府与社会结合治理模式、政府市场社会结合模式与多主体参与协同治理模式4个发展阶段。陈洪[14]认为,长久以来作为我国体育治理重要组成部分的青少年体质健康促进的治理主体仍然规制于政府职责范围之内。传统的“体育管理”范式依旧以教条化的运作、强大的制度惯性影响青少年体质健康促进的实际治理[15]。笔者认为,现阶段我国的青少年体质健康促进仍未冲破以“精细化管理”为主要范式的治理范畴,政府管理精细化的具体实践依然体现在青少年体质健康促进的各个方面。

(1) 政府对自身治理“条线”的不断强化与改造,在青少年体质健康促进中希望通过制度化的结构设计,实现对整个工作过程的严格把控。例如,政府设置了从中央到地方的层级制青少年体质健康促进条线部门,当一个国家相关政策开始执行时,其遵循由上到下逐层推进的模式;然而,此种层级制的管理组织模式并不能满足青少年体质健康促进管理工作复杂性的需要[16],为此,相关部门职能只能不断地重新调整和设计,政府则希望能通过精细化的职能设计,实现对青少年体质健康促进各个方面的管控。

(2) 执行框架的制度化与标准化。政府希望通过设置精细化的青少年体质健康促进政策执行标准,规定下级政策执行机构的执行边界,从而限制下级职能部门的自由裁量权,以达到国家统一标准化的要求。如《国家学生体质健康标准》要求我国所有的省、市及自治区按照国家制定的统一标准严格执行,并最终将结果汇总到中央统一管理。目前我国区域发展的不平衡、地域间的环境差异以及各地区学生体质受自然影响等因素,是否能够满足标准的统一要求,仍然是一个值得深思的现实问题。

(3) 政府行政职能的不断强化。近年来随着青少年体质健康促进工作逐步上升到政府绩效评估的高度,各地政府对此项工作均给予高度重视。这也使得青少年体质健康促进工作中政府的行政职能不断强化,当一个政策下达之后,为满足上级政府的行政要求,下级政府会对青少年体质健康促进政策的执行“逐层加码”,使得上级的行政要求最终都移至最基层政府。尽管不同地区政府的管理水平差异性较大,但政府管理的精细化水平,特别是我国东部沿海发达地区的精细化管理水平已相当高。

诚然,此种以“精细化管理”为主要范式的治理在一定程度上保障了70年来政府对我国青少年体质健康促进的支持;然而,随着近年来我国各方面社会矛盾的复杂化,此种治理范式逐渐暴露出其缺陷。由政府主导高位推动、宏观规制的精细化管理所消耗的人力、财力、物力等成本越来越大,并且始终未冲破其“粗放型”发展的缚束,政府欲涉足青少年体质健康促进的各个方面,却无法有效做到对各项工作的精确、高效治理,导致各种问题的解决“治标不治本”。与此同时,我国青少年的体质健康水平也未因政府巨大的投入而发生显著性改善,政府对青少年体质健康促进的精细化管理逐渐陷入“过制度化”的危机。

2 “精细化管理”治理范式的困境:“过制度化”危机

青少年体质健康促进“精细化管理”治理范式的“过制度化”这一概念是相对于“制度化”概念提出的。“制度化”是组织机构为适应“制度环境” 与“技术环境”而不断规范化、标准化与固定化的过程[17]。前文已系统阐述了我国青少年体质健康促进中精细化管理的具体实践,在精细化管理实践中的治理陷入“过制度化”危机,具体体现在以下几个方面。

2.1 治理主动性与反应能力不足新时代的青少年体质健康促进已不再是学校单方面可以解决的问题,而是上升到由学校、家庭、社会协同联动的系统性公益事业。我国政府一直在致力于构建服务型政府,然而,长期以来在青少年体质健康促进以“精细化管理”为范式的治理中逐渐形成根深蒂固的“管理思维”。管理主义理念下,政府既是青少年体质健康促进管理的单一主体,对整个管理过程承担“无限责任”;同时,面对繁琐的管理任务,特别是在整个青少年体质健康促进“维稳体制”中,政府行使职能时一般倾向于制度化与策略性选择,通过构建精细化的制度对健康促进工作形成宏观规制。然而,由于条线管理限制,无法做到覆盖全部系统,最终导致青少年体质健康促进治理主动性与反应能力严重不足,往往在一个健康问题的需求达到最大化时才会引起政府职能部门的关注,并制定相关政策予以解决,导致青少年体质健康促进中普遍存在的“治理滞后”现象。例如,近年来青少年肥胖问题的凸显即治理主动性与反应能力不足所致。这也反映了“精细化管理”治理范式缺乏预见性与识别、判断力不高的弊端。

2.2 条线分割,难以保证治理效率与质量精细化的条线分工会导致工作流程涉及多个职能部门与环节,这在当下我国青少年体质健康促进的复杂治理环境中意味着更加复杂的治理结构。目前,青少年体质健康促进系统由政府主导,与共青团组织、教育、体育、卫生部门以及政府管辖的各级青少年体质健康促进中心共同组建。在“精细化管理”原则下,不同部门有明确的分工与职责,然而,现阶段的健康促进工作需要多个部门的协同联动才能顺利实施。在实际运作中,各部门都有其自身的利益追求,这也使得在部门职责精细化过程中追求自身的利益而忽视系统的整体目标,从而导致部门间互相推诿、推责。新课改实施以来,体育课改名为“体育与健康课程”,导致众多一线体育教师对“体育课”产生认识上的模糊:健康教育的内容由谁来负责？谁能负责好？通过多年来对不同地区的实地调研发现,基层中小学的健康教育课程在实际教学中几乎被排除在正常体育教学之外。此外,《国家学生体质健康标准》中的生理指标要求是由体育部门还是卫生部门主管,在实际操作中无法达成统一共识。教育部门在主管学校教学的同时,如何避免工作时间的冲突,也影响青少年体质健康促进的效果。系统流程与组织制度僵化,同时缺乏外部牵制力的有效协调,组织的自主性与灵活性大大降低,造成治理的碎片化,难以保证青少年体质健康促进的效率与质量。

2.3 政策靶向力不足,形成“政策—需求”鸿沟政策治理作为我国青少年体质健康促进治理的核心手段,保证其靶向能力是解决现实中青少年体质健康促进问题的关键。政策靶向能力是指青少年体质健康促进政策对现实需求的满足程度以及政策准确命中目标的能力。因此,提高政策靶向能力必须做到精准定位青少年体质健康促进中的现实需求,而“精细化管理”治理范式往往由于其复杂化的条线分割治理结构,导致对现实中青少年体质健康促进问题的误判;加之政策目标的确定程序由多部门治理结构所决定,导致青少年体质健康促进“政策与需求”的错位,即产生“政策—需求”鸿沟。庞大繁杂的系统运转在此过程中投入了巨大成本,却无法准确定位造成问题的根源,致使行政部门在政策出台的起始阶段就偏离了实际需求。

多年来对青少年体质健康促进“精细化管理”所产生的“过制度化”危机,使得各地区基层政府疲于应付精细化的制度系统,从而不可避免地脱离学生体质健康促进目标群体的实际需求。青少年体质健康促进各职能部门分散制定专业性、针对性的政策,造成治理成本不断上升与治理结果失准。由此可见,以政府“精细化管理”为主要范式的治理已无法满足新时代国家提出的“保证社会治理质量同时兼顾效率”的要求。现阶段急需政府、社会组织与各级学校协调联动,共同构建强化整合、管理有序的新型治理范式。

3 精准治理:新的青少年体质健康促进治理范式

3.1 青少年体质健康促进“精准治理”的内涵本文提出青少年体质健康促进“精准治理”这一概念,其中“精准”一词体现了对“精细化管理”产生的“过制度化”危机的反思。“精准”的核心是构建以问题与需求为靶向的治理体系,因此“精准治理”的内涵在于对治理底层的青少年体质健康数据信息精准把握和最佳政策集合的推理基础上的政策供给与需求的精准匹配。在物联网、数据云[18]等新技术条件支持下,以“国家学生体质健康标准数据管理与分析系统”平台为主要依托,完善调整大数据网络平台,治理主体可通过数据源集成网络全面收集治理问题的信息,并将信息集成化后通过系统挖掘与分析,从而在问题需求大规模积聚之前准确抓取到治理问题的政策需求[19],并借助数据源回溯性挖掘手段形成政策供给对政策需求的精准匹配,从而避免治理结果的失准。在此过程中,可避免自发秩序形成的“政策与需求”的错位,不仅节省了治理过程的运行成本,而且缩短了综合治理的时间,在保证青少年体质健康促进治理质量的同时也兼顾了治理效率。

前文已对“精细化管理”治理范式做了较详细阐述。通过对比2种范式的内涵发现,无论是在治理主体、治理目标,还是在治理特征与结果上都有较大区别(表1)。当然,这并不是说“精准治理”一定优于“精细化管理”,如果没有精细化的政府管理与政策引导为前提,那么精准治理也就无从谈起。笔者认为,青少年体质健康促进治理范式理念的转换并不是为了迎合时代背景下社会治理发展的潮流,而是体现了当下青少年体质健康促进治理的现实要求。青少年体质健康促进治理范式是结合社会发展背景、基层实践而形成的涵盖治理实践、治理理念、治理原则、治理特征等内容的系统、综合性概念;“精准治理”范式的提出,是我国青少年体质健康促进治理范式转换的第1步,它为接下来的“精准治理”范式的具体实施指明了方向。

表1 青少年体质健康促进2种治理范式内涵比较Table 1 Connotations of two governance models in promoting physical health of adolescents

3.2 青少年体质健康促进“精准治理”的特点

3.2.1 治理主动性 “精准治理”的主动性体现在治理主体在整个青少年体质健康促进系统流程运行中始终都是治理行为的主动发起者。治理主体通过构建与治理相关的青少年体质健康大数据网络,对底层的治理信息进行搜索与整理分析,并使之集成化、结构化。2005年教育部在全国范围内开始实施《学生体质健康标准》测试数据上报制度,并建立了“国家学生体质健康标准数据管理与分析系统”,这也为“精准治理”的实施提供了有力的前期支持,各省的青少年体质健康数据集成为全国统一的标准库,使其能够发挥最大作用。各种数据信息收集后,在网络公开的问责与激励制度下,治理主体将主动对数据源进行深入挖掘,从而主动寻求治理需求及治理问题的精确解决办法。问责与激励制度同时也是对现有政绩考核方式的有力补充,可被视为治理主体主动治理的外部保障。

3.2.2 治理精准性 “精准治理”最显著的特征就是其精准性。治理过程的“精准”源于对青少年体质健康数据的系统、全面掌握以及借助物联网、数据云等新技术的科学分析与挖掘。新时代的物联网技术与云技术能够充分保障基层信息的精准、全面,在具备精准完备的青少年体质健康大数据后,大数据推理与数据云分析、预判等新技术,能够最大限度地保证网络系统生成的青少年体质健康促进政策预案与治理需求精准匹配。

3.2.3 治理可预知性 青少年体质健康促进中的“治理滞后”现象一直是困扰我国政府治理的难题。新时代背景下,随着治理体系与治理能力现代化的不断深化,保证社会治理的高质量与效率的战略目标对当下青少年体质健康促进治理的前瞻性提出了更高的要求。“精细化管理”治理范式在长期的实践探索中虽然保证了健康促进的平稳发展,但其始终无法摆脱“回应型治理”的藩篱,注重“后危机式”的处理。“精准治理”则打破了此项弊病的困扰,通过对治理数据源的挖掘分析能够主动甄别“潜在危机要素”,并且能够通过数据源回溯挖掘与推理,提前得到问题与需求处理预案,提高了治理主体对青少年体质健康促进的预判性。

3.2.4 治理可测量性 对青少年体质健康促进治理主体的绩效评估能够保证治理的效率与质量。在“精细化管理”治理范式中,由于评估体系与治理目标、权责界定之间存在系统偏误,评估结果往往不能真实地反映治理行为与效果。“精准治理”的整个过程均可依托云技术制定相应的量化指标,对治理主体的行为进行全程性评价,从而对政府职能部门的权力进行监管与约束,真正实现治理过程的可测量性。

3.2.5 治理可跟踪性 由于“精准治理”是依托物联网与云技术通过对底层数据的收集与分析开展的,实质上是一种全程数据信息留痕治理,这也为治理的可跟踪、透明性提供了可能。数据源集成网络在搜索治理问题信息的同时记录执行者的数据挖掘和推理分析行为,从而可实现在政策产生的整个流程都可对治理各节点进行详细跟踪记录,为治理绩效管理与责任管理提供可靠的原始依据。因此,也可将“精准治理”范式视为一种高效、透明、可持续的治理模式。

3.3 青少年体质健康促进“精准治理”体系的架构从当前我国青少年体质健康促进治理实践和现阶段的具体国情看,以“精细化管理”为范式的所有实践活动几乎都是由中央政府自上而下逐级推动实施的。不可否认,在国家统一领导高位实施的诸如学生体质健康水平信息的采集、挖掘与分析系统的构建等活动中,政府起到了不可替代的作用。因此,笔者认为,现阶段为实现青少年体质健康促进“精准治理”范式,并构建主动靶向型的“精准治理”体系,仍应进一步强化政府的引导作用。同时,实施过程中政府应主动转变其传统的职能定位,应注重以服务与引导为主要职责,尽快出台相关政策,并以立法形式加快促成我国青少年体质健康促进治理的多元参与主体与民主共建的格局;注重制度与机构的精简设置,并逐步将治理的重心下移到基层组织与学校,充分盘活基层参与主体的活力;运用大数据、互联网+等现代信息技术[20]创建“青少年体质健康促进数据源集成网络”,真正实现以基层问题需求为导向,以大数据挖掘为支撑,以政策精准匹配为目标的自下而上治理范式体系的形成(图1)。本文阐述的“数据源集成网络”即将所有与青少年体质健康促进治理相关的基础数据、政策集合、社会舆论等整合为可挖掘与分析的数据信息集合。

图1 青少年体质健康促进靶向型“精准治理”体系架构Figure 1 Targeted “precise management” system framework of promoting physical health of adolescents

3.4 “精准治理”推动青少年体质健康促进能力建设“精准治理”通过基层治理主体自下而上的政策需求靶向甄别,由问题导向运转治理系统,从根本上打破传统治理泛政治化的政府领导地位以及管理主义的治理倾向。系统运行中通过大数据集成网络自主对数据源的挖掘与分析得到的政策需求与治理策略备案,保证了政策靶向的准确性,有效避免了治理政策与青少年体质健康促进需求的偏离。同时,由于治理的需求与解决方案都来自对即时更新大数据的挖掘,从而实现治理的可预知性,使得治理对象精准明确。同时,通过不断地数据挖掘,集成网络系统会不断积累问题解决的最优治理方案,从而实现整个青少年体质健康促进治理系统政策备选集的标准化,并在全国范围内实现治理最优策略集的网络智能化共享。基层治理主体可在最优策略集中主动选取符合本地区青少年体质健康促进特点的治理手段与方法。这不仅提高了治理的效率,同时大大节省了国家创新资源的投入,以经济、高效的方式解决了我国青少年体质健康促进区域治理能力建设差异化、不均衡的现实问题。

现阶段我国政府对青少年体质健康促进治理工作的绩效评估仍未足够重视,并且没有建立一套学界公认的青少年体质健康促进政策评估体系。目前的青少年体质健康促进治理能力的建设与评估多为以结果为导向的企业化管理模式,在青少年体质健康促进治理实践中便会形成唯绩效论的治理偏误。这也导致现阶段各地政府过分重视学生体质健康测试结果而引发数据作假、测试作弊等现实问题。此外,由于在治理过程中的权责模糊,无法实现对治理问题的分析与追责。借助于网络数据支撑的“精准治理”能够以数据形式记录治理的整个过程,实现治理的可测量性,这也为青少年体质健康促进治理能力建设的绩效评价提供了有力保障。同时,借助于数据源集成网络管理,精准治理能够全程跟踪并详细记录青少年体质健康促进治理过程的各个节点,实现治理的可跟踪性,这也保证了我国政府对青少年体质健康促进治理能力建设的可持续发展(图2)。

图2 青少年体质健康促进“精准治理”能力建设的逻辑框架Figure 2 The logic of “precise governance”of physical health promotion ability of adolescents

4 结束语

不同的青少年体质健康促进治理方式源自不同时代背景,不同的治理范式同样无优劣之分。我国青少年体质健康促进的治理改革任重而道远,绝非一朝一夕就可以完全实现。“精准治理”范式的提出只是我国青少年体质健康促进治理范式转换的第1步,而要真正使我国的青少年体质健康促进工作可持续性发展,还需要不断探索新型治理范式中需要解决的现实难题。笔者在后续研究中将继续探究作为一种新型治理范式的各项亟待解决的现实性问题,真正将“精准治理”更好地付诸于我国青少年体质健康促进的系统实践之中。从某种意义上说,推动我国青少年体质健康促进治理范式的转换,既是解决当前青少年体质健康促进中各种现实问题的需要,更关系到早日实现中华民族伟大复兴的历史重任。