霍露萍

我国城乡关系正处于结构调整的重要转折点，十九大报告关于“乡村振兴战略”的提出，正是我国对于解决城乡之间的矛盾，统筹城乡发展，促进城乡经济社会一体化发展，实现城乡融合的有效途径。本文以新中国成立以来我国城乡关系演变为主线，分析我国城乡关系的演变特征，探讨其未来的发展方向。

1 我国城乡关系演变的主要特征

新中国成立之后，我国城乡关系由城乡分离逐渐走向城乡一体化，实现城乡融合的方向发展。根据制度政策的变化，本文将我国城乡关系的发展变化分为四个阶段：第一阶段是1949-1978年牺牲农村发展城市，逐步形成城乡分离的阶段；第二阶段是1978-2002年重城市轻农村，城乡分割的二元格局；第三阶段是2002-2012年统筹城乡发展阶段；第四阶段是2012年至今城乡一体化发展阶段。

1.1 1949-1978年牺牲农村发展城市，逐步形成城乡分离的局面

新中国成立到改革开放，我国城乡关系由城乡自由发展向以政策为主导的牺牲农村发展城市的城乡分割的二元经济结构。1949年至1952年，国民经济恢复的三年，农业发展为工业发展奠定了良好的基础。在这段时期，城乡关系呈现自由发展，主要表现是农业人口比重远远大于城市人口比重，1949年农业人口比重为89.36%，而城市人口比重为10.64%。农业经济发展较为繁荣，而工业发展较为滞后，1949年工农业总产值中农业总产值占比为69.96%，工业总产值占30.04%。1952年，国家“一五计划”提出“我国建设社会主义事业，是以社会主义工业化为主体的，……而社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业。”由此，城乡关系上逐渐发展成为以城市为主，以工业发展为重点，农村发展为工业发展提供有力保障。1957年，“一五计划”的完成，为工业的发展奠定了良好的基础，工业发展进入初期阶段，此时，工业总产值占总产值的比重上升到56.73%。到1958年，我国颁布实施的《户口登记条例》，提出分割的城乡二元户籍制度，限制农村人口向城市流动，致使城乡逐渐分离。此外，计划经济体制下，实行农产品统购统销制度和人民公社制度，来保障工农产品的“价格剪刀差”的有效实现。这些制度逐渐形成以牺牲农村发展城市，以农业为基准发展工业的城乡二元结构，逐渐加深了城乡关系的矛盾。

这一阶段城乡关系的主要特征是：在人口流动上，包括具有农村富余劳动力向城市流动及政治运动下城市人口向农村流动的两种状态。一方面，为发展工业，需要大量的劳动力，此时，农村富余的劳动力向城市转移；另一方面，1961年文化大革命的爆发，政策主导下，使得部分城市人口向乡村转移。所以，在这一阶段的城乡之间的人口流动相对缓慢。至1978年，我国的城市人口比重只达到17.92%。（见图1）。在产业关系上，其主要是依赖农业发展工业，农业发展由于后劲不足发展缓慢，工业发展由于政策偏向发展快速，在这一时期，工业总产值占工农总产值的比重由30.04%上升到83.15%（见图2）。

1.2 1978-2002年重城市轻农村

改革开放以来至十六大会议召开期间，我国城乡关系仍然呈现城乡二元结构，并进入城市与乡村共同发展的阶段，但城乡之间的关系随着制度改革的变化而一波三折，城乡收入差距由缩小向扩大的趋势变化。在改革开放初期（1978-1985），十一届三中全会的召开，改革拉开序幕，国家战略转变为以发展农村为重点，城乡差距逐渐缩小。1979年农村普遍实行家庭联产承包责任制，导致农民的生产积极性逐渐提高，农业生产效率得到提升，农民收入逐渐增加，而城市居民的收入水平增长缓慢，在这一时期逐渐缩小了城乡之间的差距。城乡居民收入差距由1978年的2.57缩小到1985年的1.53。此外国家对农产品的统购统销和人民公社制度的废除，打破了城乡之间的壁垒，城乡矛盾逐渐减少。1984年底，十二届三中全会提出以城市为中心加快经济体制改革，于是改革的目标从农村转向城市。在1985-1994年之间，城乡差距逐渐拉大。在此期间，我国实行并确立了从计划经济体制向市场经济体制的改革，市场经济注重效率，有效促进经济的快速发展。1992年邓小平南巡讲话，城市改革全面开启，政策改革偏向城市发展，而产业发展中工业的发展快于农业，所以在建设和发展中优先发展城市，提高了城市居民的收入水平，而农民的收入增长较为缓慢，1994年城乡收入差距达到1.95。此时，由于看到城市的较快发展，农村人口逐渐向城市转移，农村居民的收入水平得到提高，从而缩小城乡居民收入差距。1997年《乡镇企业法》颁布实施，促使了乡镇企业的发展，农民也可以在集体土地上进行工业化，所以在1994年到1997年之间，城乡居民收入差距又出现缩小的趋势。1997年亚洲金融危机，我国开启了重工业的发展，城市和工业发展呈现加速状态，城市化水平显著提高。所以在1997年至2002年，城乡差距再一次逐渐拉大。在这一时期，我国打破城乡分割的局面，城乡收入差距呈现先缩小后扩大，再缩小又扩大的波折发展趋势。农村人口逐渐向城市流动，城市化水平得到显著上升，到2002年城市化率达到39.09%。在产业结构上，农业发展呈现先增后减，而工业发展呈现先减后增的趋势，工业化率变化趋势并不是很明显，由1978年的41.9%缓慢降低到2002年的39.3%。而第三产业发展呈现显著上升趋势。

1.3 2003-2007年统筹城乡发展

2003年党的十六届三中全会提出“五个统筹”，把统筹城乡发展作为首要任务。我国逐渐意识到城市发展过快，农业发展严重滞后，城乡之间的矛盾越来越激化，并开始逐渐化解。从2004年至2008年，中央连续发布五个“一号文件”，着力解决三农问题。在2004年，胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出“两个趋向”的重要论断，指出“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农业，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”并提“多予少取放活”的六字方针。所以，城乡协调发展成为一种必然的趋势，但是，由于制度实施的滞后性，这一阶段的城乡收入差距依然持续拉大，到2007年城乡居民收入比为2.63：1。2006年提出建设社会主义新农村（道路改造、人畜饮水改造、垃圾处理等）。2006年取消农业税。这一阶段城乡关系的特点是农村人口持续大量向城市转移，城乡收入差距持续扩大，工业化率显著提升，第二产业和第三产业结构比重几乎持平，农业产业占比显著下降。

1.4 2007年至今城乡协调发展

2007年的十七大提出，到2020年形成城乡经济、社会一体化发展的新格局。2008年，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，到2020年，我国要基本形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2010年，党的十七届五中全会提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，加快新农村建设，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平。政策制度的实施，明确城乡关系转变为城乡一体化发展的新格局，城乡一体化发展摆脱了城市化中只发展城市而消灭农村的潜在意义；摆脱了工业化中重视工业发展，忽视农业发展的潜在要求，注重乡村与城市的协调发展，突出城与乡之间的差距，不断让学者认识到乡村发展的潜在力量。消除城乡差距，必须实现城乡一体化发展。2012年的十八大提出城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。2017年党的十九大提出乡村振兴战略，实现城乡融合，坚持农业和农村优先发展。这进一步为实现缩小城乡差距，解决三农问题，提供了制度保障。

这一阶段城乡关系的主要特点是，在人口流动中，城市人口逐渐出现饱和，农村剩余劳动力不再大量转向城市。数据统计，2018年我国的城市化率达到59.58%，表明我国有一半多人口居住在城市。城乡收入差距逐渐缩小，2018年城乡收入比较少为2.15：1。产业结构上，第一产业和第二产业出现下降趋势，而第三产业持续上升，三二一的产业结构趋势较为明显。

2 现阶段我国城乡发展存在的问题

2.1 城乡差距依然较大

城乡差距由三个层面构成。第一，城乡制度层面的差距。主要包括教育制度、社会保障制度、医疗保险制度、土地制度、户籍制度等等。第二，城乡政策层面的差别。主要是城乡之间的财政政策的差别。第三，城乡水平层面的差距。主要包括两个方面，一是公共服务方面的差别；二是家庭收入方面的差别。这三个层面的差距，最终的落脚点是第三个层面，促使城乡之间水平差距越来越大。

2.1.1 我国城乡间的社会事业和基础设施建设存在明显差距

发达国家的城乡关系特点是，城市和乡村具有相同的生活设施条件。而我国从历史看，城市和乡村之间的生活条件与水平具有明显的差距。虽然近几年来，我国对于农村道路等进行了大范围的修建，并在部分县城通高铁，使得乡村交通逐渐便利，促进了城乡之间的互通，但是，城乡间其他的基础设施和社会事业差距依然存在。据统计，到2012年，城镇居民每百户拥有家用汽车达21.54辆，而农村居民每百户拥有家用汽车只有6.59辆。可见，城乡居民所享受的交通资源具有很大差距。从教育水平看，农村教师的师资水平和教育方式与城市教师具有很大差距，城市的教育除了教授教材知识，还重视灵活运用和开阔眼界，而农村的教育只局限于教授教材知识。从通信条件看，到2017年，城市居民固定电话用户占76%，而农村居民固定电话用户只占23.97%，农村通信条件远远不及城市。从文化条件看，到2012年，城镇居民每百户彩色电视机拥有量达136.1台，农村每百户彩色电视机拥有量为116.9台。城镇每百户家庭计算机拥有量是87台，而农村每百户家庭计算机拥有量只有21.4台。城镇居民家庭人均文教娱乐支出比重达12.2%，而农村居民家庭人均文教娱乐支出比重仅达到7.5%。而从城乡居民家庭人均医疗保健看，城镇居民医疗保健支出占比6.4%，小于农村居民人均医疗保健支出占比8.7%的水平。由此可以得出，农村居民对于医疗卫生的需求大于城镇居民，但是农村的医疗卫生条件又远远落后于城市。虽然医保几乎已经遍及整个农村，但是由于医保范围受限，以及农村医疗机构技术人员能力不足，很多疾病并能有效治疗，致使农民在医疗保健的花费上依然较大。从社会保障情况看，农村居民最低生活保障人数远远大于城市，急需生活保障的农民依然较多。此外，农村居民的养老保险和失业保险等都没有得到有效落实。

2.1.2 城乡居民收入与消费水平存在差距

一是农业增加值占比逐年下降，农村业就业人数显著减少，第一产业对于经济的贡献率水平越来越小。由前面的图4可以看出，第一产业增加值占比由1978年的27.7%降低到2018年7.2%。从第一产业增加值占比的变化速率看，年均以3.3%左右的速度下降。从农村的就业水平看，在1978年至1997年，乡村就业人员数由30638万人增加到49039万人，但从1998年至2017年，乡村就业人员数一直呈现显著下降的趋势，到2017年为35178万人，几乎以2%左右的速率逐年下降。可以看出，乡村就业人员数变化的速率低于第一产业增加值下降的速度。据统计，到2012年，城镇居民家庭每一就业者负担人数几乎是2人，而农村居民家庭每一劳动者负担人数几乎只有1人。所以，农业增加值的变化速率与农业就业人员数变化速度不协调，导致农村居民生活水平不高。

二是城乡居民收入差距依然较大。由上面的图3可以看出，城乡居民收入比到2018年为2.15，城镇居民人均可支配收入远远大于农村居民人均纯收入，城乡居民收入比呈现波浪形变化。居民收入由工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入构成。农村居民人均可支配收入中财产性收入几乎只占到2%的比例，占比水平很小，转移性收入占比18%左右，这是政府对于农业的补贴。而从国外的经验看，美国对于农场主的补贴力度很大，农场主在他所获得的收入中转移性收入占到1/3的水平。可见，政府对于农业的补贴还需要进一步加大力度，才能有效提高农民从事农业生产的积极性。此外，城乡居民人均可支配收入水平也存在一定的区域差异，东部地区的城乡居民人均可支配收入水平高于东北地区，东北地区高于中部地区，西部地区最低。

三是城乡居民消费水平差距。城乡居民人均消费支出比由2000年的2.99∶1到2017年2.23∶1，说明城乡居民消费水平差距在逐渐缩小。从城乡居民人均消费支出的变动水平看，城镇居民的人均消费支出的变化率小于农村居民。由此可以发现，城镇居民收入水平比农村居民收入水平高，但是其消费支出水平变化率却小于农村居民消费支出的变化率水平。

2.2 “城市病”和“农村病”问题同时存在

我国人口过度集中于城市所引发的一系列问题，具体表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等，这些在城市发展中产生的负面问题如今通称为“城市病”。导致城市病出现的原因是多方面的。城市是工商业等非农业经济部门的集聚区，资本、技术、信息等生产要素高度聚集，所产生的规模效应和聚集效应吸引大量劳动力向城市转移。此外，城市居民获得收入水平是农村居民获得收入水平的2倍多，所以大量农村劳动力转移至城市，形成人口不断拥挤。而现有城市规划是以城市户籍人口进行预测和规划，并不是针对常住人口，从而忽视了外来人口流入城市的这部分比例，从而导致城市中资源短缺和交通拥堵问题。据统计，城市建设用地面积由2000年的22114平方公里增长到2017年的55155平方公里，增长了2.5倍多，而城市人口密度由442人/平方公里增长到2477人/平方公里，增长了5倍多，可见城市人口膨胀速度很快。而城市人口膨胀所引发的社会问题突出，城市中大量外来流动人口不能有效享受城市的基本公共服务，医疗、教育、保险等问题都不能有效解决，造成城市中这部分人的生活条件较差。从市政设施水平看，城市每万人拥有道路长度由2000年4.1公里增加到2017年8.1公里，其每年增长速率在显著下降。城市排水管道长度由2000年14.2万公里增加到2017年63万公里，每年增长速率也出现下降趋势。从城市公共交通看，每万人拥有的公交车辆由2000年5.3标台增长到2017年14.7标台，年均增长6.18%，增长速度较快。到2017年末，城市公共交通车辆运营数达到58.3万辆，可见城市公共交通车辆运营数增长速度大于道路长度的增长速度，这成为城市交通拥堵的重要原因。而城市环境恶化一方面是城市交通车辆排放的尾气造成的，这是城市环境污染的主要原因之一，另一方面，人口拥挤造成城市生活垃圾量增多，到2017年城市生活垃圾清运量达到21521万吨。从城市绿化条件看，2017年城市建成区绿化覆盖率达到48.4%。从主要城市污染物排放情况看，工业废气废物排放主要集中在一线城市，即主要东部沿海城市，而生活污染物排放量大，除了东部沿海地区，在东北地区和西北地区也相应出现较高的排放量。

伴随着城镇化的发展，农村人口的大量转移，农村也相应出现了“农村病”。农村病的主要表现是农村中年轻人口逐渐减少，老龄化现象严重，留守儿童、留守妇女居多成为一种普遍现象。造成农村凋敝现象的原因主要有以下几个方面。一是大部分农村青年劳动力流向城市，造成农村劳动力人口较少，只有留守老年人、儿童和妇女等，导致农村没有生机与活力。现有农村合并教育，即小学合并到乡镇，中学合并到县城，造成中青年人带着孩子由乡村向镇或是县城转移。而合并卫生院等基本公共服务功能机构，也导致了农村人口的凋敝。二是农村人口结构问题。农村人口的凋敝与城市过度拥挤是相对应的。农村人口集中在老年人、儿童和妇女。这些人群没有足够的劳动力，从事的大多是低端农业，收入水平较低。三是农村就业结构和产业结构变化问题。乡村就业人口自1992年以来呈现显著下降趋势，且近年来每年以2%左右的比例下降。农村从业人员大部分从事第一产业，较少比例从事第二和第三产业，这与农村的产业结构具有很大关系。农村产业结构大概是一二三的分布，产业结构决定了就业结构。而第一产业所创造的经济总值一直呈现下降趋势，2018年第一产业增加值占国民生产总值的7.2%，而第一产业增加值减少的速度远远大于就业从业人员的减少速度。可见农村的产业结构和就业结构造成了农村凋敝的严重现象。四是农村经济问题。工农业价格“剪刀差”直接削弱了农民生产的积极性，而农民工向城市流动过程中，受知识和技能的限制，他们在对城市建设和发展中所获取的工资收入较低，这种现象也是造成农村凋敝的原因之一。此外，由于城市的引力吸引着大量的农村要素，而农村要素过度向城市流动，又相应造成农村的凋敝。农民收入水平较低是一个普遍现象，而政府补贴力度又较低，农民获得的转移性收入较少。这些均造成城市与农村的显著差距，造成农村凋敝。

2.3 土地制度是城乡分割的根本

在现行的土地制度下，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，这种土地制度使城乡之间的土地不能自由流动。在土地征用制度下，这种矛盾表现得尤为突出。在土地征用时，农村土地集体所有者和最终获得土地的城市新使用者之间不能直接进行交易，而无论是土地被公用或私用，都是如此，这就造成了属于农村土地集体所有者所失去的土地不能获得相应的报酬，农民失地现象严重，而作为城市用地的所有者在该土地上进行建设时，能获取丰厚的报酬，二者之间的不平等造成城乡之间的显著差异。这种土地征用制度对农村土地所有者所造成的不利，同时可以反映出农民不能有效享受到在工业化、城市化发展的过程中土地这一生产要素为农民带来的增值收益。土地是农民的根本，城乡土地价格的“剪刀差”，以及对农村土地的征用制度是一种对农民的新的剥削方式。

3 未来我国城乡关系发展趋势

未来我国城乡关系发展趋势是由城乡一体化向城乡融合发展。城乡一体化的提出旨在缩小城乡差距，是解决“三农”问题的根本。实现城乡融合的关键点在于城乡功能分工，城市向城市网络化的模式发展，形成城市群的发展格局。城市带动乡村，城市资源进入乡村，从而实现乡村振兴的宏伟目标。

3.1 城乡分工的基础是城市和乡村都需要保持各自的特征

一是自然景观特征。城市是高人口密度，高建筑密度，高建筑容积率和低绿地覆盖率。而乡村是低人口密度，低建筑密度，低建筑容积率和高绿地覆盖率。这种城乡之间的自然景观特征不能消除。二是城乡之间的文化差异。主要表现在农耕文化，居住文化，饮食文化和聚落文化等。三是城乡之间的观念差异。城乡之间在对待不同的对象时，其观点具有差异性。所以我们需要尊重城乡之间不同的特征表现。

3.2 未来城市的发展方向是由大城市为主逐步向中小城市发展

也就是大城市内部出现由中心向外围疏散的趋势，由中心城向郊区方向发展。城市之间形成一定的城市群，城市群之间的相互竞争成为主线，从而形成大城市带动周边小城市，大城市资源辐射小城市，形成城市群一体化发展格局，这是一种城市网络化的发展模式。

3.3 乡村振兴是未来乡村发展的方向

乡村振兴的主要目的是解决农村病问题，解决老龄化与空心化问题，也就是针对大量劳动力转移后农村的萧条问题。乡村振兴的内容主要包括振兴乡村社会、乡村产业、乡村文化、乡村精神。其中振兴乡村社会最为重要。农村就地城镇化是实现农村振兴的有效路径。而达此目标，农村内部需要活力，只有农村具有一定的活力，才能从根本上实现乡村振兴。具体而言，第一，应改善农民的基本生活环境，强调环境的安逸、体面、可持续生存。第二，不要把所有的项目集中在市中心，而是分散化进行，顾及到乡村，比如北京的画家村及西北地区进行（林业）生态补偿。第三，推进休闲观光农业产业，不同地区进行不同的规划，重点发展农村旅游业，根据不同地区的地貌，依托景观进行建设，并对当地农民进行培训，根据城市居民的需求，以寻求可持续发展的路径。第四，增加农村居民家庭收入，比如增加农业保险的投入（解决自然灾害导致的农民收入减少问题），推进农家乐和房屋租赁经济，等等。

振兴乡村产业的重要路径是调整产业结构。振兴乡村产业主要是振兴乡村食品产业和乡村生态产业，而不是二、三产业。农业的内部产业结构要由种植业向经济作物发展养殖业的方向转移。从农业的产业链角度分析，应该是向产业链的后向关联的产业发展，进而实现产业升级。此外，应该对农业进行保护，政府出台相应的政策支持农业生产，形成制度和保障。如提供农业保险制度、农业补贴制度，并提供相应的科学技术，实现农业高产，农民增收。弄清农村需要什么要素，实现要素在城市和农村之间的双向流动，研究新的要素如何进入乡村。

建立农民职业自信是振兴乡村精神的关键。一是尊重农民的权利。农民在农村具有一定的居住权、土地拥有权、文化权、信仰权等。尊重农民的这些权利就是尊重农民。二是农民需要对自己从事的职业建立自信。农民的职业具有历史性的特征。中国是个古老的农业大国，农耕文化绵延发展几千年，积淀浓厚，历史悠久，早在十八世纪50-70年代重农主义学派曾专门从事农业发展研究，农民在长期的农业生产中所积聚的知识和能力是别的行业所不能替代的，所以，我们需要尊重农业，尊重农民。