何建廷

【摘 要】在2009年，德国政府出台《新债务限额》法案，另称“债务刹车”。这项法案旨在限制德国政府举债，促使德国经济发展更为稳定。然而法案对于债务的限额是否合理，专家们各持己见。

【关键词】国债；政治；德国

一、研究背景

在过去几十年内，发达国家的政府债务唯有一个趋向：上涨。在2019年，G7集团国家中，英国政府债务占英国国内生产总值（GDP）的86%，加拿大国债占其GDP的88%，法国为99%，美国为107%，意大利为133%，日本的国债达到惊人的238%。[1] 德国的情况也不例外：德国政府的债务在1970年只占其GDP的17.75%，1980年已经上涨到GDP的30.31%，1990年上涨到41.17%；在2000年，德国国债已经达到其GDP的57.22%。[2，3] 在2008年的經济危机中，德国政府为了拯救经济情况而花费巨额资金，此举使得德国政府的债务在2010年突破2万亿欧元。[4] 在2012年，德国的债务占其GDP的78.17%，超过《马斯特里赫特条约》（《欧洲联盟条约》）的限额，限额规定欧盟国国债不得超过其GDP的60%。[5，6]

二、德国政治制度与举债渠道

（一）三层政治制度

德国的制度是联邦制国，分为联邦政府、州政府和地方政府。州政府和地方政府享有较高的独立性，它们独立负责自己行政区的预算，也可以独立借债，联邦政府不会干预州政府和地方政府。因此，德国国债也分为联邦债务、州债务和地方债务。虽然州政府享有较高的独立性，但是大部分税项例如所得税和工商税州政府没有权利调整其税率，因此州政府只拥有控制成本和借债的权利，无法控制收入。[6]

（二）各层级的举债渠道

德国政府各个层级的举债方式不同。联邦政府占德国国债的比例最高（63.53%）；联邦政府主要通过发行有价证券方式来举债，有价证券占联邦总债务的97.45%。大部分债券都可以上市交易，德国的债券市场很发达，德国联邦政府的债券利率是欧元债券的利率基。德国债卷的小部分金额是通过贷款方式举债，主要向德国境内的金融机构贷款。德国联邦政府很少通过外币交易举债，其外币债务只占总债务的2.2%。州政府是德国国债的第二大主体，占总债务的29.66%；州政府和联邦政府一样主要通过发行债券和贷款两种方式进行举债，不过贷款在州政府的举债方式中所占比率相比于联邦政府更高。州政府的债券也主要由境内投资者持有，贷款也主要来自德国本土的金融机构，外币债务的占比率同样很低，仅为1.14%。地方政府的国债是德国国债中最小的部分，仅仅占总债务的6.80%；地方政府很少发行债券，99.54%的债务主要通过贷款的方式进行。地方政府贷款的94.99%来自德国国内金融机构，4.90%来自其他国家政府机构，剩余部分的来自国外投资者。[2，4]

三、《新债务限额》法案

为减少国家债务以及国家债务带来的风险，德国政府在2009年6月颁布《新债务限额》法案（“债务刹车”），并在2009年8月将《新债务限额》法案的主要内容写入联邦守法。“债务刹车”的主要内容为：联邦政府自2016年起每年最多可以举债其GDP的0.35%，经济周期引起的现象不在考虑范围内；州政府自2020年起不享有举债的权利。在特殊情况下，例如在自然死亡下，政府不需要遵守0.35%和0%的举债限额规定，但是政府需要将这种债务记录在一个特殊的账户中，并且政府需要尽快把这个特殊账户中的债务还清。[1，4，5，6]

四、《新债务限额》法案的优点

德国的“债务刹车”制度能够限制政治周期产生的支出。政治周期是指民主国家政府在大选之前更频繁的投资和举债行为。多项调查表明，民主国家政治家在大选之前提高人民的福利，使人民更享受他们的生活。有时政府也会创造不合理的工作岗位，这样可以让待业率显得更低。主要目标是连任。“政治周期”不仅是诈骗人民，而且从经济理论的角度来分析，“政治周期”还是无效率的。《新债务限额》法案禁止政治家花不存在的钱，可以有效地限制政治周期引起的支出。在限制“政治周期”的同时，《新债务限额》法案不限制经济周期引起的现象，也不会影响自然死亡引起的现象。[7]

五、《新债务限额》法案的缺点

专家们对于债务限额的合理性仍持有异议，有一部分反对者。经济学家的争论点一方面是，债务限额在经济理论上是否合理。有一部分专家们同意债务限额在经济理论上是合理的，在国债很高的时段政府应当对举债进行短期限制，使国债恢复到正常水平。但是在长期情况下，限额制度并不理想，因为国债在经济理论上的地位很重要。[6] 德国“债务刹车”制度规定的0.35%的新增债务率将使德国政府债务截至2040年变成GDP的30%；长期的话，在2%的通货膨胀率和1.5%的经济增长率下，德国政府债务将成为GDP的10%。经济学家们并不能断言30%的国债或者10%的国债比目前（2019年）的57%好还是不好。[1，6] 有的专家认为国债是GDP的2/3才是理想状态。[8] 欧洲公认的警告线，GDP的60%，是根据《马斯特里赫特条约》在1991年规定的。为了保持GDP的60%以下的债率，德国政府债务每年可以新增GDP的2.1%的债务，而不是“债务刹车”制度规定的0.35%。[6] 不过，《马斯特里赫特条约》规定的限额并没有经过深思熟虑，该条约只是参照了1990年成员国家债率的平均值。[1]

根据现在的经济理论水平，发达经济体不能没有国债，其实国债在金融制度拥有着十分重要的地位。国债券是唯一种无风险的投资产品，是金融制度的基础之一。首先，金融机构在中央银行借债的时候，可以将国债券作为抵押；其次，人民可以安全放心地投资国债券。与股票、房地产等投资产品不同，国债券在遇到经济危机的时候仍然可靠。如果国债券这类投资产品不存在，人民与企业会大量投资其他理财产品，这样泡沫经济很容易再次出现。[8]

经济学家讨论的另一方面是，债务限额在政治理论上是否合理。较多的专家批评德国“债务刹车”制度没有考虑到大额投资项目，尤其是公共设施项目。《新债务限额》法案要求德国政府用余额支付有的项目，包括大额投资项目。然而，大的項目一般都通过举债的方式来获得投资。德国政府在短期内需要投资的大项目包括数字化、新能源、研发、社会福利房等。[8] 此外，《新债务限额》法案的绝对限额并没有考虑到未来的负担：虽然德国政府没有预测更大的税收，但是已经能预测更多的成本。首先，英国脱欧之后，欧盟缺少了英国曾经上交的资金，这就导致德国政府需要向欧盟缴纳更多的会员费。其次，德国国防的情况现在很严峻，急缺相应的资金，因此德国政府已经决定了把国防成本提高到GDP的2%。最后，德国在未来几十年内需要克服社会老年化带来的负担，尤其是养老金、健康保险等等。[9]

《新债务限额》法案对德国州政府的要求比联邦更加严格，州政府自2020年起完全禁止举债了。其实，很多州政府没有这个能力，并且十分有可能违反《新债务限额》法案中的限额。主要原因是德国州政府几乎不能影响自己的收入，只能控制成本、举债。如果“债务刹车”禁止举债，那么州政府只能降低成本。[6]

很多成本州政府不能缩减，所以经济学家们担心州政府会把本身的负担施加到地方政府。地方政府虽然仍然允许举债，但是能力十分有限。德国的地方政府目前已经负担全国各层级建设项目的70%，还负责经营学校、幼儿园等等。此外，地方政府管辖的老旧建筑物需要进行重建。因此为了解除地方政府投资的问题，联邦政府和州政府应当负责更多的投资项目，但由于联邦政府和州政府需要遵守法案的限额，所以不能支持地方政府。相反的，因为州政府不能控制自身的收入，州政府很有可能会将他们负责的项目推到地方政府。[8]

最终，专家们还讨论“债务刹车”是否是由政治制度本质的问题而产生。依照现有的经济理论水平，政府并不能确定债务限额是否合理。但由于某种心理作用导致人民把债务的问题过分放大。[1] 大部分人民不关注经济理论，但是“政府不要过多举债”的言论对人民来说，听起来很有道理，所以政治家为了解决人民关注的问题而执行了一条并不一定有效的政策，最终目标是连任。[10] 另一方面，在2009年决定的“债务刹车“ 制度在2020年才能完全施行，然而大部分负责这条法案的政治家已经退休。有的科学家认为政治家在2009年的时候已经预想自己在2020年不用承担这项法案的后果，所以轻易地决定并通过这项法案。[6]

六、“债务刹车”的评估

《新债务限额》法案，另称“债务刹车”，能够有效地限制政府举债，也能限制政治周期引起的债务。然而对于限制国家政府债务是否合理的讨论，经济学家们各持己见。长远来看《新债务限额》法案会使德国州政府的债务为0，德国联邦政府的债务为其GDP的10%，如此低的债率在发达国家中很少见。而且专家们无法证明如此低债率的好处。其实，国债在金融制度上十分重要，它是唯一一个无风险的投资产品。如果没有国债，泡沫经济很容易出现。此外，德国政府现在需要投资很多项目：数字化、新能源、国防、教育、养老金等，这些项目都严重地缺少资金。最终，“债务刹车”还存在一些本质性问题，比如州政府不允许再次举债，但同时没有权利提高税收水平。这项法案很有可能是由于政治制度的本质问题随之产生的。虽然债务限额在经济方面上并不合理，但是“政府不要过分举债”的观点对于人民来说听起来是有道理的；总之在民主主义国家，人民的想法与感受是最重要的。

【参考文献】

[1]Bofinger P. Schuldenbremse： von der statischen schwarzen Null“ zur dynamischen schwarzen Null“ [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 321.

[2]Statistisches Bundesamt. Vorl ufiger Schuldenstand [OL]. https：//www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Oeffentliche-Finanzen/Schulden-Finanzvermoegen/Tabellen/09-2018-vorlaufiger-schuldenstand-gesamthaushalt.html， 2019-06-08.

[3]Statistisches Bundesamt. Bruttoinlandsprodukt， Bruttonationaleinkommen， Volkseinkommen [OL]. https：//www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/Tabellen/inlandsprodukt-volkseinkommen1925-xls.html， 2019-06-08.

[4]张峰，徐波霞.德国各级政府债务的“刹车”制度及其借鉴[J].中国财政，2017（23）：68-69.

[5]赵军，王辉，陈力，胡晓峰.借鉴德国“债务刹车”经验 防范我国地方政府债务风险[J].财政监督，2014（27）：59-62.

[6]Kirchg ssner G. Schuldenbremse — Investitionshemmnis oder Vorbild für Europa [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 721.

[7]Fuest C， Gründler K， Potrafke N. Für eine nachhaltige Finanzpolitik mit der Schuldenbremse [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 307.

[8]Fratzscher M， Kriwoluzky A， Michelsen C. Gut investierte Schulden sind eine Entlastung in der Zukunft [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 313.

[9]Hüther M. Alles hat seine Zeit， auch die Kreditaufnahme [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 317.

[10]Feld L P， Reuter W H. Die Bew hrungsprobe der Schuldenbremse hat gerade erst begonnen [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 324.