宋龙艳

目前，我国已进人老龄化社会并处于老龄化程度不断加深的阶段。国家统计局数据显示，截至2018年底，我国60岁及以上老人已高达近2.5亿人，占全国总人口的18%。伴随着老年人口快速增长、老龄化压力日益凸显，老年健康服务发展面临着严峻挑战，可以说是“挑战大、问题多”。用好的制度设计和政策支持来推动养老服务市场的规范发展显得迫在眉睫。近日，国务院办公厅印发了《关于推进养老服务发展的意见》（以下简称《意见》），提出28条具体举措，进一步放宽行业准入，明确取消养老机构设立许可，简化医养结合机构设立流程，持续推动智慧健康养老产业发展等，要为养老服务打通“堵点”，消除“痛点”，让老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著提高。

扩大养老服务供给

在今年的全国两会上，国务院总理李克强会见中外记者时强调，民生是天大的事情，其中“一老一小”的问题，就是养老服务、托幼服务的困难，应该引起更高的重视。现在即便继续加大养老机构、多功能幼儿园发展的力度，但还是跟不上需求增长的速度。商务部部长钟山在两会期间的部长通道上指出，我国每年短缺的养老床位超过200万张。

据《2018年民政事业改革发展情况》显示，截至2018年底，全国养老服务机构近3万个，养老服务床位746.4万张。按去年国家统计局统计的我国60周岁及以上人口24949万人来算，每千名老年人口拥有养老床位约29.9张。可见我国养老机构床位紧张的问题十分突出。除了床位供给不足，养老服务质量问题与昂贵的收费情况，更是让不少家庭对养老机构望而却步。

《意见》特别针对这些问题，从提供基本服务、满足多元需求、提升支付能力、支持社会参与、保护合法权益5个方面提出了具体政策举措。例如，《意见》明确充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务;明确从老年产品用品、康复辅具配置、营养均衡配餐、信息技术应用、家庭适老化改造等方面满足老年人个性化多样化需求;提出推动形成符合国情的长期护理保险制度框架，鼓励发展商业性长期护理保险产品;提出组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动等。

此外，我国将全面落实外资举办养老服务机构的国民待遇，从而促进多层次的养老服务体系的建立。《意见》明确表示，境外资本在内地通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与发展养老服务，同等享受境内资本待遇。境外资本在内地设立的养老機构接收政府兜底保障对象的，同等享受运营补贴等优惠政策。

中国健康养老产业联盟秘书长蒋洪卫表示，养老机构在整个养老服务体系中所起到的重要作用，还需要得到更进一步的重视。扩大供给是当务之急，不论出身，只要能够提供养老服务，国家都将给予支持。

拓宽养老项目    投融资渠道

养老服务机构融资难已经是行业的共识。一般养老项目普遍存在投资大、运营成本高、利润率低、回报周期长等特点，再加上因为用地性质和公益属性等导致物业不能作为银行抵押物，因而项目很难获得银行等传统融资渠道的青睐。

《意见》针对养老服务主体普遍反映的“盈利难”“融资难”“用地难”等突出问题，从扩大社会资本投资角度提出了5个方面的政策措施。其中，进一步扩大投融资渠道特别引起业内关注。《意见》提出，民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。同时，落实土地税费政策，将养老用地纳人土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，有序适度扩大用地供给。

除此之外，大力支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资。支持商业保险机构举办养老服务机构或参与养老服务机构的建设和运营，适度拓宽保险资金投资建设养老项目资金来源。

不过也有专家表示，融资难是制约养老产业发展的重要因素之一，文件虽然提出了一些解决融资难的措施，但力度还有待进一步观察，对融资的金融创新措施较少，常规性的减少中间费用等措施，较难从根本上解决养老服务机构的融资难题。

放宽行业准入

据业内人士表示，两三年办不下来许可证，这在养老行业一点也不罕见。较高的准入门槛，加上养老行业投资大、回报周期长等特点，让许多有心进入养老行业的个人或企业被拒之门外。

对此，《意见》中提出进一步放宽行业准入。如简化医养结合机构设立流程，实行“一个窗口”办理;养老机构内设诊所、卫生所（室）等取消行政审批、实行备案管理等;鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施等;推动居家、社区和机构养老融合发展。

放宽市场准人方面，取消养老机构设立许可成为一大亮点，意味着养老机构设立许可这块曾经绊倒不少民办养老机构的绊脚石，如今已经被彻底搬开，养老行业准人门槛大幅降低。

对于养老机构设立许可取消后带来的行业监管难题，民政部养老服务司副司长黄胜伟表示，取消养老机构设立许可，是国务院在养老服务领域深化“放管服”改革、全面放开养老服务市场的一项重要举措，也确实对养老机构事中事后监管提出了新任务、新要求、新挑战。新修订的老年人权益保障法在取消养老机构设立许可的同时，强化了地方各级人民政府的领导和综合监管责任，也明确了各级民政部门的监管手段和措施，这些都为我们加强养老服务行业监管提供了法律依据。

《意见》针对养老机构设立许可取消后的监管问题，又进一步提出了具体措施要求，民政部将会同有关部门加快建立以部门联动为合力的综合监管机制，加快建立以标准规范为支撑的行业管理机制，加快建立以信用为核心的联合惩戒机制，认真抓好落实。

精准补贴是趋势

早在2018年，北京便已出台政策，对非营利性和营利性养老服务给予同等补贴资格，比如，针对养老驿站市场“流量”进行补贴的政策，即凡是北京的养老驿站，除政府性的项目外，运营方纯粹从市场上获得的收入将按照五成甚至更高的比例获得财政补贴。

本次出台的《意见》提出全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。推动形成符合国情的长期护理保险制度框架，鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。

蒋洪卫表示，《意见》提出针对接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构，不区分经营性质按老年人数量同等享受运营补贴，入住的此一类老年人按规定享受养老服务补贴。专门强调“接收经济困难的高龄失能老年人的养老机构”，重点补贴能够解决重点问题的养老机构，由此可见，精准补贴会是未来趋势。

此外，《意见》还针对提升从业人员的培养和社会认同、持续推动智慧健康养老产业发展等问题提出了多项举措。

对于民政部将采取哪些措施推动《意见》落实，民政部党组成员、副部长高晓兵表示，在新一轮党和国家机构改革中，党中央、国务院进一步明确了民政部在加强养老服务方面的职责，新成立了养老服务司。从抓分工任务的落实、抓横向的部门联动、抓好地方的督促指导三方面来做好相关工作。