校长政策是政府对中小学校长队伍建设的有目的的期望与规范。一定时期内的校长政策不仅反映政府当时对校长管理的构想，同时也反映政府在这一时期内对“校长形象”的总体预设。“校长形象”是政府对校长的角色定位、能力要求等观念认识的外化。对“校长形象”的研究，可以从零散的政策文本中，还原政策场域中校长的角色定位。改革开放40年来，政策视野中的“校长形象”发生了巨大转变，已经从“干部型”的校长逐步走向“教育家型”的校长形象。

一、政策视野中“校长形象”的变迁过程

（一）政治本位的校长形象：“干部型”校长

在改革开放初期，我国的校长政策体现着一种“政治本位”关照，要求培养“干部型”校长。

在1978年4月的全国教育工作大会上，邓小平同志强调，“学校要大力加强革命秩序和革命纪律，造就具有社会主义觉悟的一代新人，促进整个社会风气的革命化”[1]。同年，教育部重新颁布《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，其中都规定“校长是学校行政负责人，要贯彻执行党的教育方针，执行上级党委、教育行政部门和党支部的决议。”[2][3]可见，这一时期政府把校长队伍看作是执行党和国家教育方针、政策的领导干部，校长的选拔、聘任主要看重校长的政治领导素养。

1982年，教育部颁布《加强普通教育行政干部培训工作的意见》，强调教育行政干部的培养目标是“造就一批又红又专的普通教育专家”[4]，“红”与“专”的问题是这一时期“校长形象”的主要矛盾，是重视政治，还是重视业务，成为校长领导定位的基本冲突。

学校管理中的“党政关系”成为当时的一大热点话题，不少学者对其提出不同的看法。例如，肖宗六先生提出了“上级机关领导，校长全面负责”[5]的构想，认为只有保证校长拥有决策、指挥、人事、财政等主要权利，才能加强校长的工作责任感，提高行政工作效率。

（二）知识本位的校长形象：“合格型”校长

1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，提出“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构……学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来”。校长负责制正式作为一项教育政策提出来，“简政放权”成为我国教育改革的主流趋势。

1989年国家教委颁布《关于加强全国中小学校长培训工作的意见》，开始提出“校长要按照岗位职务规范标准”进行岗位培训，使其“岗位职务培训规范化”。此后，校长培训成为校长政策中的重中之重，大量关于校长培训的政策相继出台。此前长期没有针对校长的岗位规范，培养符合岗位规范的“合格型”校长成为政策的关注焦点。《关于加强全国中小学校长培训工作的意见》提出了“要用3—5年时间，将学校主要领导干部培训一遍”的宏伟目标。

1991年，国家教委发布《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》，从政治素养、学历条件、身体条件、岗位知识、岗位能力等几方面规定了中小学校长的岗位规范，规定新校长需要接受300学时的培训，才能获得“岗位培训合格证书”。《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》成为此后校长选拔、聘用、培训、考评的主要依据，其中的“岗位资格证书”在当时发挥“校长资格证”的作用，持“证”上岗成为一种趋势。1995年国家教委《关于“九五”期间全国中小学校长培训指导意见》，提出了“三层次校长培训”体系，如表1所示。

表1 三层次校长培训体系[6]

三级校长培训分别对应初级、中级、高级校长培训。岗位培训是针对新上任的新任校长，主要任务是对新校长进行政治、业务和管理素质的培训，培养新校长的领导能力，获得“岗位资格证书”。提高培训是针对已接受过岗位培训的校长，主要是对校长进行相关新知识、新技能、新方法的培训，进一步提高校长的领导能力和专业知识水平。高级校长研修是针对骨干校长进行理论、政策、领导能力的培训，以造就知名校长。

在这一时期，由于我国以前没有校长“岗位资格证书”的概念，需要对众多新校长进行岗位资格培训。因此，在三级校长培训体系中，岗位培训是重头戏，提高培训和高级研修比例较少。在岗位培训中，以对校长应具备的管理知识、政治思想知识、领导知识的培训为主，体现为“知识本位”的校长知识素养追求，以培养“合格型”校长。

（三）能力本位的校长形象：“精英型”校长

到了20世纪90年代末，校长初任“岗位资格证”的历史问题已基本得到解决，成为校长任职的基本条件，三层级校长培训体系已初见成效。全国中小学的校长已经基本具备了成为合格校长的基本理论知识、业务知识。政府对中小学校长的需求开始从“知识本位”转向“能力本位”，侧重培养业务能力精湛、领导能力出色的“精英型”校长。

1999年，教育部《中小学校长培训规定》提出，针对具有一定经验、理论、研究基础的校长进行骨干校长培训，培养教育教学和管理专家，将培训班名称改为“骨干校长高级研修”。2001年，教育部发布《关于举办“全国中小学骨干校长高级研究班”有关事项的通知》实施全国中小学千名骨干校长研修计划，造就一批教育家型校长。

2000年到2010年是能力本位“精英型”校长培养的准备阶段，主要是从政策上予以确定，舆论上予以宣传。2010年以后，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的出台，能力本位的“精英型”校长形象的培养目标日渐清晰。2011年，教育部发布《全国教育人才发展中长期规划（2010-2020年）》，启动中小学名校长培养计划，建立中小学名校长每5年享受半年“学术休假”制度，进行高级研修，这为名校长高级研修提供了时间保障。

2013年，教育部发布《关于进一步加强中小学校长培训工作的意见》，实施“卓越校长领航工程”，将培训的目标定位于“卓越校长”。2014年，教育部发布《关于启动实施中小学校长国家级培训计划的通知》，提出“卓越校长领航工程”包括三个层次：骨干校长高级研修班、优秀校长高级研修班、名校长领航班，目的是培养一批优秀校长、教育家型校长后备人才和在国内外具有较大影响力的教育家型校长。自此，我国基本建立了针对“精英型”校长的三层次骨干校长培训体系。

（四）标准本位的校长形象：“专业型”校长

能力本位的“精英型”校长力求在校长选拔、培训、考评中突出校长的能力。能力本位、精英取向的“校长形象”是立足于校长选拔、培养、考评的最高标准。除此之外，我国校长队伍建设政策的决策中还有另一种价值取向，即对校长最基本的能力设定最低标准，确定校长素养的底线。这就产生了当前的另外一种校长形象，即标准本位的“专业型”校长形象。

1991年发布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》提出，“岗位资格证书”是对校长素养要求的一种底线划定。但1991年的文件只是一个临时的政策意见，不具有长期的效力，也并非一个严谨的学术成果，其“要求”难有科学性、合理性。为此，教育部先后于2013年和2015年发布《义务教育学校校长专业标准》和《普通高中校长专业标准》。这两个文件是在政府招标、立项，经过教育领域专家多年的研究基础上，确立的适合于我国校长队伍建设的“校长标准”。这两个标准一出台，马上成为我国中小学校长选拔、培训、考评的参照。两个校长专业标准的文本内容具有一定的相似性，均从规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境六个方面规定了中小学校长的专业标准。

二、政策视野中“校长形象”嬗变的体现

（一）校长制度：从“零散”到“系统”

改革开放以来，我国就重视校长队伍建设。起初只是通过政府意见、决策来管理校长队伍，随后逐渐建立了一整套校长选拔、聘任、培训、考评的制度，形成了系统的校长队伍建设制度。

我国在校长的选拔聘任上，主要参考干部任用的方式。1980年12月，邓小平在中央工作会议上提出干部队伍建设的“四化”标准，分别是“革命化”“知识化”“年轻化”“专业化”，20 世纪70年代末到80年代初的校长选拔与聘任都是以“四化”为标准。1991年出台校长“岗位规范”后，校长的选拔、聘任、考核均以“岗位规范”为准。1999年的《中小学校长培训规定》中强调了校长必须获得“岗位资格规范”的要求。在2013年和2015年“校长标准”出来之后，则以“校长标准”为标准。自此，我国建立起了以“校长标准”为核心的中小学校长的选拔、聘任、培训、考评制度。校长制度从政府决策转化为系统、规范、周期性的制度设计。

校长队伍建设制度从“零散”到“系统”，是我国教育改革在校长队伍建设上的重大突破，为培养一支稳定、优质、高效的中小学校长队伍提供了制度保障。

（二）校长资格：从“意见”到“标准”

在校长任职资格上，我国政府在校长政策中主要涉及以下三个文件，分别是1991年的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》、2013年的《义务教育学校校长专业标准》和2015年的《普通高中校长专业标准》。这三个文件前后跨度超过20年，反映了我国校长任职资格在两个不同阶段的要求，实现了从“任职条件和岗位要求”到“专业标准”的转变。

1991年的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》与2013年的《义务教育学校校长专业标准》以及2015年的《普通高中校长专业标准》存在很多差别：从性质上看，前者是政府的政策文件，后者不仅是政策文件，同时还是专家研制的学术成果。从产生方式上看，前者是在征询专家意见后，作出的政府决策，后者是政府进行科研招标，经过教育专家历时3年多的时间，进行全国性调研，系统研究后产生的研究成果。从作用上看，前者具有政策规范的作用，后者不仅具有规范作用，还具有学术研究、政策导向的作用。

校长任职资格从“意见”到“标准”体现了我国中小学校长队伍建设的标准化，是我国校长队伍建设中具有里程碑意义的事件。

（三）校长素养：从“单一”到“综合”

我国教育改革40年的历程中，对校长素质的要求体现在“校长形象”变迁的4个阶段中，即政治本位、知识本位、能力本位、专业本位。前三个阶段是对校长某一方面素质提出了要求，在进入“专业本位”后，对校长的素质要求体现为一种综合化的取向。

1985年《关于教育体制改革的决定》的发布，开始了教育领域的“简政放权”。针对大量校长知识上“不合格”的情况进行的校长培训，体现了对校长管理知识、领导知识的强烈诉求。在基本解决校长“岗位资格证”问题的情况下，开始走向一种能力倾向的校长培训，对校长的素质已经具有了一种综合化的素质要求倾向。在2013年陆续颁布《义务教育学校校长标准》和2015年的《普通高中校长专业标准》后，我国对校长素质的要求表现为专业化的综合取向。在这两个“校长专业标准”中都强调了校长应在规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境六个方面的能力要求，其中每一方面都具有政治、知识、能力等方面的综合化要求。

校长素质从“单一”到“综合”，体现了我国对中小学校长高水平的素质要求，是校长队伍建设日益完善的体现。

（四）校长地位：从“依附”到“自主”

在校长政策中，我国中小学校长的地位经历了巨大变化。在1978年教育部颁布的《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》中，将校长定位为“行政负责人”。1985年，《关于教育体制改革的决定》开始“简政放权”，正式提出试行“校长负责制”。此后，政府出台多个政策，强调在基础教育学校试行“校长负责制”。“校长负责制”体现了我国对校长岗位自主性的尊重。进入新世纪以来，校长的自主性又在专业性上前进了一步，开始提出造就“教育家型”校长、“卓越”校长。这些变化都说明，我国政府在校长管理中开始关注校长的教育属性，尊重校长的专业权力。

在改革开放40年中，我国校长形象从“行政负责人”到“教育家型”校长、“卓越”校长，反映了我国校长地位开始转变为专业上的“自主”。校长在坚持国家教育方针政策的基础上，在学校管理中行使校长的专业自主权，自主管理学校。校长专业自主性的确立是“教育家型”校长成长的教育土壤，只有在具有专业自主权的教育环境下，校长才有对学校、对教育事业的归属感、使命感，才能更好地发挥其领导职能。

三、走向“教育家型”校长政策的实现路径

2014年《关于启动实施中小学校长国家级培训计划的通知》将校长培养目标定位在“培养教育家型校长后备人才”。“教育家型”校长的关键素养是教育理念和育人精神，但如何实现培养“教育家型”校长的政策目标，就需要探索“教育家型”校长的成长路径。“教育家型”校长的产生方式是自主养成，体现为校长成长的自主性，包括权力自主、环境自主和专业自主。

（一）权力自主

权力自主是指校长在其校长职权上的自主性。权力自主表现为校长在学校管理权力上不受其他力量干预，从而能独立自主地行使校长的职权，且能够流畅地行使职权。校长职权在运行中常常受到多方势力的影响。从范围上可以分为外部势力和内部势力。外部势力主要指上级教育行政部门以及其他公共行政部门的权力干涉。内部势力主要指学校内部的各职能部门的权力博弈和学校内部非正式团体的非正式权力干涉。校长权力自主既需要在制度层面对校长权力的自主性予以确认，又需要校长具有相应的权力运作能力，能够主动自觉地驾驭职权。权力自主是“教育家型”校长自主养成的内在动力基础。

（二）环境自主

“教育家型”校长的成长需要环境自主。这里所说的环境可以分为外部环境和内部环境。内部环境主要是指学校内部的各团体间的权力博弈。外部环境主要是指学校所处的社会环境，校长的管理行为有时候也会受到社会舆论、重大社会事件、社会群体组织的影响，从而左右学校运作的自主性。“教育家型”校长的成长需要良好的外部社会环境支持，需要一个社会舆论相对宽容、相对稳定的社会大环境。这要求学校在与外部环境互动的过程中，能够保持其自身的自主性，也需要社会外部环境尊重并支持学校运行的自主性。环境自主是“教育家型”校长产生的基本支持性条件。

（三）专业自主

专业自主是指校长在教育素养上的自主性。这就要求校长必须经过一定的教育理论、管理理论与教育实践的专业训练，不在专业上依赖教育专家，而是要通过自我锻炼自主成长为“教育家型”的校长。我们之所以说缺少“教育家型”校长，是因为我国当前有很多校长即使在取得“岗位资格证”后，不仅缺乏基本的教育理论、管理理论知识，而且缺乏现代化办学管校的能力。因此，“教育家型”校长目标的实现，需要我们在校长选拔上对其办学思想和教育情怀进行评判。校长聘任之后，在校长培训中要注重提高其在教育理论、管理理论方面培训与考核的实效性，树立做“教育家型”校长的理想信念。专业自主是校长教育素养的体现，是“教育家型”校长的本质特征。