摘 要：干部人事档案作为干部管理工作的重要依据，为了更好地满足新时代干部人事档案管理的需要，其管理在干部人事管理部门工作中更加重要。本文通过列举分析以往实务操作管理中发现的风险，简析《干部人事档案工作条例》对目前存在的风险提出的规避之道，并从实际工作的角度出发探讨该条例指导下干部人事档案管理与现代人力资源基础管理之间的关联，期以促进干部人事档案管理实务操作的优化，为相关研究提供参考。

关键词：干部人事档案；实务操作；风险；干部人事档案工作条例；规避；人力资源基础管理

干部人事档案是人事管理部门在工作中形成的用于记录干部身份信息、人生经历的原始凭证，客观真实地反映了干部本人的德、能、勤、绩、廉的情况，为教育培养、选拔任用、管理监督干部和评鉴人才提供重要依据，是国家档案工作的重要组成部分。

早前，于1991年印发的《干部档案工作条例》建立起干部档案工作机制，规范干部人事档案工作，但由于该部条例出台27年来不曾修订过，在干部人事档案管理实务操作中，日渐不能适应新形势的需要。

1 干部人事檔案管理实务操作中存在的风险

2014年10月至2016年6月全国各地分三个批次开展了干部人事档案专项审核工作，对干部“三龄两历一经历”等重要信息是否准确真实、有无涂改造假以及所依据的原始材料是否完整规范进行审核，随着该审核工作的开展，暴露出干部档案管理中存在不少实务操作风险。

1.1 档案规范性差

材料形成部门在形成材料时不够严谨、把关不严，纸张大小不一、厚薄参差，单双面打印均有，铅笔、圆珠笔、纯蓝墨水等不同笔迹，材料不完整，档案材料应是已办结的正式材料，早期档案缺少盖章签字，后天均难以补办；干部个人档案意识浅薄，递交入档材料应付了事，随意涂改，年龄、党龄、工龄、学历、经历等基本情况与已归档的历史档案记载不一致，档案填写不准确。

1.2 档案缺失严重

各有关部门归档意识不强造成材料缺漏，不愿及时形成归档材料造成材料失准积压；为了节省工作时间、减少工作量，管档人员未积极主动进行补充整理；或因管理人员不稳定、办公地点迁移、历史久远等多种缘故，导致档案缺失情况严重。最常见的是学籍档案材料中缺失本科学位授予材料、考生报考登记表、毕业生登记表，参加工作佐证材料缺失大中专院校毕业生报到证；党团材料中缺失入党志愿书、入党申请等重要档案，民主党派人员无可佐证文档；调转材料缺失也较为严重，缺少干部介绍信、工资关系介绍信、干部调动呈报表、干部调动通知书等。

1.3 个别档案伪造

少数人为了获得利益，加之个别组织人事部门管理松懈，伪造涂改年龄、学历、身份等重要信息，以至于出现“年龄越填越小、工龄越填越早、学历越填越高、身份越造越假”的情况。

1.4 档案信息化水平低

随着大数据时代的发展，人事档案信息管理系统已得到普遍采用，但因为种种缘故，干部人事档案只是将信息录入类似制作审核专用干部任免审批表的Excel表格中，信息化管理没有实现，查询信息或者调阅档案均需要人工操作，既费时又费力。

1.5 档案内容空洞

档案材料内容空洞，无法真正反应出干部个人的现实面貌，例如在年度考核表中领导意见栏目中多为“同意”等短语，体现不出个性特征，而干部在填写年度考核表时每年基本并无改变，甚至寥寥数语，体现不出干部的工作业绩。

1.6 档案转递流于形式

人事档案管理的控制前端是档案转递，接收外调人员及新聘用人员的档案时并未对档案进行严格的审核，或在接收良久后才发现档案材料缺失或存在错误等不同程度的问题。转递不善导致材料缺失，使干部履历情况模糊，或影响职工重新就业造成经济损失而产生纠纷等情况也时有发生。

1.7 管档人员管档素质不高、负担重

管档人员因业务技能经验不足的缘故，鉴别能力不强，在鉴定、审核档案时将不合格的材料入档，甚至归类错误；管档人员未严格执行定期收集报送机制，或不积极主动向材料形成部门、干部本人和其他有关方面收集单位人员档案材料，或未对收到的材料进行严格的审核，致使不合格材料归档。再者，工资表、年度考核表、聘用合同等档案材料量大且相似，在规定时间内应及时入档，档案人员需对档案案卷进行反复拆装、装订、入档、整理、归位，工作重心集中在机械手动地按序调出调入，因此无暇顾及档案内容的重新审核和档案的深度分析和利用。

2 《干部人事档案工作条例》规避实务操作风险的方法

2018年11月20日，中共中央办公厅印发了《干部人事档案工作条例》（以下简称《条例》），并发出通知，要求各地区部门认真遵照执行。《条例》共7章46条，从管理体制和职责、内容和分类、日常管理、利用和审核、纪律和监督等方面明确了干部人事档案概念、作用以及干部人事档案工作的指导思想、工作原则、基本要求和主要内容。《条例》打造了自上而下、分工负责、协同推进的新模式，将干部人事档案工作嵌入干部选拔任用的链条中，切实增强干部人事档案工作的严肃性，保障干部人事档案的真实性，提升了干部人事档案的权威性和公信力，以制度的形式推动干部人事档案工作各项改革措施取得成效。

《条例》首次明确提出，中央组织部、各级党政机关、国有企事业单位和其他组织及个人和材料形成部门应按照各自职责，共同做好干部人事档案内容建设，严肃填写，严格审核，以规避档案材料内容填写不齐全、不规范，重要信息记载不一致的风险。材料形成部门通过进一步规范材料书写内容、格式等；管档部门不仅要拓宽原始材料来源，还应把好入口关，及时退回不符合要求的材料并反馈及时完善及补充意见。

档案的收集工作是干部人事档案管理工作的重点，《条例》中明确档案主要内容和分类，要求保证真实准确、全面规范、鲜活及时。首先，管档人员应定期、集中、及时收集干部年度考核、重要政治表现、工作表现、工资审批表等时常更新的档案，一般应在2个月内归档；对缺失、误漏的档案应逐项登记，或电话催补或专人查补，尽可能找到原件，一般不使用复印件代替原件存档，确需复印存档的材料则必须在复印件上注明“此件与原件一致/系原件复印”，经经办人签字，并加盖单位公章。其次，各材料形成部门和个人也应严格执行档案材料报送时限，由所在单位统一移交，填写《干部人事档案材料移交单》，做到转出收进必须登记。且应根据当前人事制度改革的特点，重点收集能反应干部工作作风、政治素养、道德风尚等材料，提高档案利用价值。应做到收集整理日常化、经常化，转递、装档及时，规避档案缺失的风险。

在档案利用的过程中，曾经发现个别人伪造、涂改、遗失甚至擅自销毁档案等违法行为。《条例》鲜明提出干部人事档案是党的重要执政资源，要求干部人事档案管理人员必须为党管档、为国守史、为民服务，应采取实地调查、物证鉴定、专门认证等方式进行核实，与为谋取个人私利涂改伪造档案的行为作斗争。《条例》对档案信息化提出新要求：信息化管理对档案信息进行采集，整理编码、原始图像制作、数据初审、高清图像制作、数据复审，并建设光盘离线备份和在线备份系统。在严格规范的干部人事档案数字化的情况下，原纸质材料留存，档案的利用、转递和保密等方面均按照纸质档案相关要求管理，不仅在源头上将档案销毁、伪造、涂改的可能性扼杀在摇篮中，同时还提高了电子档案的使用率，促进人力资源基础管理的现代化推进。

档案除了帮助选拔干部外还有监督干部的功能，我们能发现档案中除了部分组织的意见外，定义个人品质的材料难以进入档案，“套话”不能反映个人情况，故大多数人的档案都是千篇一律。《条例》要求：干部人事档案所记载的内容要能真实准确、全面规范、鲜活及时地全面记录干部的各项动态信息，更能适应新时代发展的需求。故而在第三章内容和分类中，增加能符合新时代发展需求的党组织书记抓基层党建评价意见，重点收集体现干部忠诚干净担当等方面的材料，比如廉洁从业结论性评价，公安机关有关行政处理决定、失信信息、近期业绩及反映管理水平、生活作风、身心健康等相关材料，档案内容不再空洞，利用率也将大大提高。

干部档案工作的核心在于利用，办理个人录用审批、转正定级、工作调动、工龄认定、职称申报、办理养老保险及考研出国深造等，都需要用到档案。《条例》对档案查、借、用、转的程序做了细致规定，完善了干部人事档案制度体系，明确档案管理员工作职责，坚决做到“三不转、四不借、五不查”①，做到及时细致登记、条理清晰管理，有章可循、有据可依、有法必依，防止因违规行为出现涂改、造假、丢失、损毁、泄密等现象，坚持主动用档、科学用档、有效用档，更好地服务高素质专业化干部人才队伍建设。首先，《条例》开创性地提出了干部维护个人合法权益利用档案的途径和要求，规定干部本人或单位因工作需要有查（借）阅需求时，只要符合7个方面的利用要求，如实填写《查（借）阅干部人事档案审批表》，并经本单位党委主要领导签字同意并盖章后，由组织人事部门派两名正式党员进行查（借）阅，即可获得档案信息。其次，在利用的过程中须注意档案审核，《条例》提出“凡提必审”“凡进必审”“凡转必审”的审核原则，注重发挥干部人事档案的预警作用，明确“谁审核”“审什么”“怎么审”，进档材料首先由一人核对、经一人检查、又一人终审，其次经过干部所在单位、主管部门和组织人事部门三方会审，对情况清楚、符合条件的人员方能进入任免程序，对涉嫌造假的人员应立即核查才能进入后续程序。档案审核要求我们要注重把握材料的整体性、关联性和逻辑性，仔细甄别原始材料和近期材料，审核党员、干部身份在当时取得的正当性，对工龄、学历等有更改的情况，要审核手续是否齐全、理由是否充分、证据是否确凿；在之前干部人事档案专项审核的基础上，任前审核也应保持对已专项审核过的档案持存疑态度，不可麻痹大意，对新增档案审核要更细心缜密，严把“质量关”“准确關”“认定关”。再者，《条例》对干部人事档案管理权限发生变动的档案转递工作新增要求，明确行政区划调整、机构改革等情况下档案整理审核、移交转递、复核验收等事项；对干部出现辞职、出国不归或者被辞退、解除（终止）劳动（聘用）合同、开除公职及死亡五年后的各种情况下的档案转递进行了详细说明。

干部人事档案管理是一项专业性很强的工作，新时期对管档人员提出了更为严格的要求，不仅要熟知档案政策、精通审档程序，还应善于利用档案。《条例》依旧提出按照“千卷一人”的人数要求配备专职档案工作人员，以减少差错的发生。管档人员必须要有时不我待的紧迫感，在确保信息安全保密的基础上加强档案数字化和数据库建设，建立人事档案信息局域网，充分发掘分析人事档案数据的可利用性；加强思想建设和业务水平，拓宽档案知识来源，切实抓好业务培训，牢牢把握相关法律法规条例、行业标准，增强管档各环节的实际操作技能训练；还应提高综合素质，积极主动与相关部门沟通协作，促进档案管理工作更好完成，例如在有新入职干部时应及时指导材料形成部门填写工作人员登记表，在办理转正时应及时填写毕业生见习期考核鉴定表、大中专毕业生确定任职资格审批表及干部履历表。

3 《条例》指导下干部人事档案管理与现代人力资源基础管理的关联

《条例》落实了全面从严管理干部的要求，促进营造风清气正的选人用人环境，充分发挥干部人事档案在建设高素质专业化干部队伍中的重要作用。干部人事档案管理工作是各单位办公室、综合档案室、人力资源部门进行人力资源基础管理的重要体现，进一步提升人事档案管理的科学化、规范化水平，有利于人力资源管理部门选择重点培养对象、掌握干部个体差异并优化人力资源配置。现代人力资源管理相较传统人力资源管理，不再仅仅是职务晋升、岗位变动、奖励惩罚的日常管理，而是更为人性、科学、战略地统筹规划人力资源配置。

干部人事档案管理涉及很多部门，是一个相当复杂的系统工程，其与现代人力资源基础管理之间的关系千丝万缕，难以言尽。以下仅以笔者所在事业单位为例，关注干部人事档案与人事制度改革之关系，并参照笔者身为干部人事档案管理兼职人员与事业单位材料形成部门经办人员的工作经验教训，撷取退休事宜、个人事项公证及出具有关证明这三个常见情况观照干部人事档案与人力资源基础管理的关系。

3.1 干部人事档案与事业单位改革

事业单位改革的大趋势是行政类事业单位政事分开，公益性事业单位撤并整合，经营服务类事业单位一律改企。其中，自收自支的事业单位将在2020年底前全部改为企业，除极少部分按照“编随事走、人随编走”的原则，随着机构改革被整合到其他事业单位外，其余人员一律改企脱离体制，实行合同化管理，全面推向市场。人事制度的改革，需要对干部人事档案制度进行改革，再根据不同的社会要求确保改革的方向和改革的目标。

干部人事档案管理迎来了一个巨大的挑战，一来使人事档案管理弱化，改企之后职工工作自由性增强，人事档案对职工的束缚减弱；二来市场经济体制下企业更重视职工实际工作能力，有无档案对职工合法权益影响不大；三来改革后，在供给和需求的天平上，以往干部人事档案弄虚作假的结果对人才选拔造成影响将大大降低。针对以上情况，《条例》对干部人事档案的信息化模块提出了要求，坚持科技创新，积极推动信息化建设和大数据应用；对干部人事档案管理权限变动提出了规定，积极构建系统完备的档案管理体系，坚持加强制度、机制、体制建设；严格干部人事档案的管理办法，以抓实档案管理体系为基础，持续强化干部人事档案工作保障。应以《条例》为基本遵循，推动形成以干部人事档案管理为引领，全国各级各类人事档案管理政策融通、机构联通、流转畅通的新模式。

3.2 干部人事档案管理与人力资源基础管理利用

入职退休事宜、个人事项公证及出具有关证明是笔者工作中最常见到需利用档案的情况。《条例》对查（借）阅、复制和摘录档案等利用方式进行规定，明确了七个方面的利用范围，充分发挥档案资政作用、体现凭证价值。强调干部人事档案利用工作应当强化服务理念，建立健全干部人事档案科学利用机制，为干部资源配置、领导班子建设、干部队伍宏观管理、组织人事工作规律研究等提供精准高效服务。

3.2.1 退休事宜

退休干部人事档案管理工作不仅关切到退休干部本人的合法权益和生活保障，还影响着机关、企事业单位的发展。干部人事档案作为劳动保障行政机构退休审批程序中不可缺少的参考性材料，是退休干部办理养老保障的原始资料，属于我国社会保险档案的重要内容。

然而，在干部人事档案管理实操中，我们发现退休干部的档案管理工作没有一个健全的管理制度，相关的管理部门普遍对退休干部档案管理工作不够重视，认为无需花费过多精力资金，加之档案管理人员对此项工作的认识偏差，很难实现对退休干部档案的有效管理。尤其是一些退休老干部已不在岗位，档案管理出现疏漏而不知，因档案缺少个别材料影响工资、社保、社会福利等，当退休干部上访或存在争议时查档时发现缺失原始凭证，不仅使其本人产生不满情绪，使人事档案管理相关法律风险增加，还影响退休干部的管理和服务，同时也影响管档单位的形象。

3.2.2 人事档案与个人事项公证

公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。《条例》规定干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障的事项，可以按照有关规定提请相应的组织人事等部门查阅档案。

《条例》体察到随着经济社会的发展和人事制度的改革，公民对干部人事档案的利用需求与日俱增，呈现出构建面向公共服务的人事档案管理职能体系的面貌；有望提高各级人事档案管理部门社会化管理服务的水平；诠释了档案当事人对档案内容的知情权，使干部增加对单位的认可和信任，档案的社会价值也得到了更好地发挥。

干部人事档案内容的真实性和完整性对个人事项公证也有一定的影響，在专项审核时发现的少数干部弄虚作假、许多干部履历变动情况未及时更新、未及时归档重要材料、管档人员变更及时间推移等多种情况均影响公证结果的真实性、有效性。对此，上述提出的规避风险之道将直接关系到公证文书的公信力。

3.2.3 出具有关证明

人事档案证明是目前人力资源部门利用档案的重要方式。如何出具好有关证明对档案利用的规范化管理提出了更高的要求，既要秉承既定的原则，又应充分发挥档案凭证作用，满足当事人需求，为群众办好事、办实事。

人事档案证明最常用的就是原件复印，例如职称评定材料、有亲属关系的干部履历表、原件复印应在严格审查是否涉密的基础上，复印两页以上应加盖骑缝章，并注明复印件页数，并由管档单位负责人签字盖章，注明“系原件复印”并加注复印时间。

原文摘录用于取证档案过多的情况，且需对逻辑性较强的举证证据进行筛选，也是较为常用的利用方式，例如在专项审核中核实“三龄两历一身份”时，对干部出生日期造假进行纠正和重新认定时，须执行文件规定，“应当以干部档案和户籍档案中最早形成材料记载的出生日期为依据”（组通字〔2006〕41号），此时对原文进行摘录即可，但不可断章取义、随意增减。

人事档案部门按有关文件规定写出的有关情况的证明材料是最少使用的方式，但也偶有出现。应在了解所需开具证明的问题基础上全面把控干部档案，保证出具的证明的真实性、客观性、准确定，如为当事人开具政审资料时，应在第五类政审、审计和审核类材料的基础上结合第二类自传和思想类材料、第三类考核鉴定类材料、第六类党团类材料、第八类违规违纪违法处理处分类材料及第十类其他可供组织参考的材料，且仅能反映要求证明的事实，不可妄下结论和定义解释。

注释

①三不转、四不借、五不查是指：个人带档不转、没有调函不转、接收单位不明不转；未经批准不借、非特殊情况不借、手续不全不借、亲属档案不借；无单位介绍信不准查、非中共正式党员不准查、干部本人不准查、牵涉到亲属不准查、未经批准不准查。

参考文献

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》[N].中国档案报.2014-05-05.

[2]努力做好新时代干部人事档案工作——中组部负责人就制定印发《干部人事档案工作条例》答人民日报记者问[EB/OL].http：//zgbx.people.com.cn/n1/2018/1129/c415417-30432211.html，2018-11-29.

作者简介

麦远婷（1991-），福建漳浦人，硕士研究生，文学硕士，助理馆员，从事档案管理、文书撰拟、行政事务等工作，研究方向：档案管理。