龙立军 沈雪莉

摘 要：治理理论被引介到中国后，迅疾成了学界研究和探讨的热门领域。通过回顾近年来的治理研究，有助于厘清治理研究所处的历史方位，以为进一步的研究提供基础条件。从研究范式的角度看，治理理论研究可分为五个经典范式，分别是历史主义范式、比较制度分析范式、结构功能范式、政治系统论范式、国家-社会分析范式，学界在这五个范式下均取得了较为显著的研究成果。其中，国家-社会分析范式是现有研究中的主流范式，国家中心论、社会中心论和国家与社会互动论是其三个主要的研究取向。

关键词：治理;研究范式;综述

中图分类号：D0   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）05-0036-03

“治理”一词的本意为管理、操纵和控制。长期以来一般与统治交叉运用，在一般场合并不强调二者的本质区别，主要用于国家公共行政管理活动中。20世纪80年代以来，西方社会学、政治学、经济学等相关学科领域赋予治理以新的含义，其内涵和外延远超治理的本源意义，与“统治”大相径庭，甚至有南辕北辙之感。它不再仅仅用于政治学、行政学等领域，更是广泛应用于社会学尤其是经济学领域。有关治理的研究文献，以收录在中国知网的文献总量来看，其数量达23万篇之多。通过文献计量可视化分析（如图1），有关治理的发文量每年呈持续增长走高趋势。学者最早从西方国家把治理理论引入中国，并倡导治理的最终目标是实现善治。从文献趋势图看，20世纪80年代初到90年代末国内学术界有关治理的文献增长非常缓慢，应该说仅限于西方理论学说的引介，在中国的实践领域应用并不多见。但从21世纪初开始治理文献呈现加速增长趋势。尤其是2012年党的十八大召开，“治理”一词作为高频词汇出现在党的十八大报告中，出现频率达13次之多。从2013年开始，治理文献出现了井喷式的高速增长，2015年年底达到顶峰。虽然2016年文献增长数量有所下滑，但2017年10月召开了党的十九大，报告明确指出提升国家的治理能力和治理体系现代化水平，完善社会保障制度和改善民生福利水平，加强社会治理创新能力，这又促使治理文献再一次创历史新高，出现了前所未有的加速增长。可见，治理研究是常提常新的话题，一直是学术界关注的现实和热点问题。

如图2所示，2000年以来，媒体关注度虽然在中间个别年份呈下降趋势，但其总趋势仍然是持续走高。说明治理问题不仅是学界关注的理論问题，也是社会关注的现实热点问题。其基本走向与学术界关注度走势基本吻合，但2012年至2014年的关注度呈现与学术界相反的趋势，说明对治理问题的关注，学术界起着引领舆论，理论先导的作用。当然有些问题舆论界是先导，理论界后面跟进。比如弱势群体问题，先有新闻媒体的报道再有学术界精英学者的关注，然后共同推进其相关政策的出现。

在有关治理的众多文献中，涉及方方面面的主题。有“社会治理”“治理能力现代化”“社区治理”“国家治理体系”“治理模式”“治理对策”“协同治理”“基层治理”“乡村治理”“全球治理”等是政治与行政学、社会学等社会科学领域出现频率较为多见的研究主题。

归纳起来看，治理研究有以下几种范式。

1.历史主义研究范式

有关治理问题的研究，学界始终坚持历史唯物主义研究范式，许多学者从治理的起源，治理产生的条件和社会背景及演进路径考察，从而追问治理理念为什么会兴起？治理是相对于传统的政治统治和管理而言的，20世纪80年代治理创新理论在西方兴起，受到西方学术界的广泛青睐，应该说有其特殊的时代背景。尤其是，新历史主义更加强调历史的背景和条件。20世纪八九十年代，以米歇尔·福柯为代表的新历史主义兴起，标志着西方学术思潮开始发生重要的历史转型。新历史主义也强调认识和理解新的观念和概念时必须首先理解和认识隐藏在其背后的历史条件和环境。从认识事物的起源来探讨事物的本质。治理理论的兴起，受到以下三个方面的历史背景因素影响。

首先，市场失灵。资本主义的本质特征是竞争，随着自由贸易和自由竞争的推进，资本越来越向大资本家手中集中，最后资本集中在少数大资本家手中，从而产生垄断，最后在西方资本主义世界爆发了严重的经济危机。经济危机的产生就是市场失灵的集中体现。

其次，政府失效。20世纪二三十年代西方世界爆发经济危机后，资本主义各国纷纷开始寻找解决之道。有些国家，开始实行不同于以往的经济政策，如美国的罗斯福新政，奉行凯恩斯的国家干预主义政策。美国新政缓解了经济危机的危害，西方资本主义国家纷纷效仿以此建立了福利国家。但福利国家运行到20世纪六七十年代，西方社会开始出现新的矛盾和问题，如政府的财政负担日益加重，财政赤字严重，官员贪污腐败，犯罪率飙升，民众工作积极性低下等负面影响。为了应对20世纪30年代的“市场失灵”及70年代的“政府失效”现象，治理这一不同于政府行政管理的新理念就被广泛采纳，这正如学者方忠指出的“为了弥补市场缺陷和纠正政府失灵，广大行政管理学者提出对政府治理范式进行创新，由此而成的治理理念，从内外两方面对作为现代化的绝对主权观念提出了挑战。”[1]

再次，科学技术革命的挑战。在大工业生产时代，官僚制以理性、高效率、确定性、非人格化等特征著称，是当时主导的管理范式。但随着人类进入后工业社会，经济高度发展，科学技术水平不断提升，社会相互依赖、相互依存、相互联系越来越密切。世界经济一体化不断加快，地球村逐渐形成。特别是以数字技术为核心的高新技术的发展，使经济形态发生了变化，现代经济活动具备了前所未有的新特征，如虚拟经济的高风险性、不稳定性、超复杂性等特性都决定了理性科层制管理范式的无能为力。由此，现代社会需要呼唤新的治理主体、治理模式、治理方式的出场来解决复杂现代社会问题。

尤其是大数据的出现，信息的发布、传递、获取、存储等方式都发生了质的变化，从而导致人们的生活方式、工作方式、组织模式等方方面面发生了颠覆性的改变，在大数据的视野下讨论政府改革和模式创新已经成为时代特点。如韩国政府就提出了政府的3.0版本。有研究者指出：“韩国政府所提出的政府3.0侧重于政府主动公开和共享信息，保障国民的主动参与，政府公共行政也相应地从‘政府提供模式转变为‘以每个人为中心的个性化定制模式。”[2]并且，他还进一步指出大数据技术的运用带来的数据民主有利于公众的参与，信息的精确化有利于管理的精确化，公共行政着眼于现状的管理转变为利用海量数据的精准预测，从而使得决策更科学等。总之，以大数据为核心的科学技术革命对传统的公共行政方式提出了严峻的挑战，为新的治理模式出现提供了历史机遇。

那么，治理的目标是什么？有学者认为政府治理的最终目标是善治，即“治理的最终目标是实现善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[3]也有学者认为未来治理的理论取向应该是混沌治理。

2.比较制度分析范式

许多学者关注于制度之间的差异，对许多国家治理模式的现状进行了描述，治理模式形成原因及演进历史进行了比较制度分析，取得了丰硕的成果。如张惠君博士就在《转型进程中的国家治理模式重构：比较制度分析》一文中比较了俄罗斯和中欧的治理指标体系。其选取波兰、捷克、匈牙利、斯洛文尼亚、斯洛伐克、俄罗斯六国，通过发言权与责任、政治稳定性、政府有效性、监管质量、法治、腐败控制等指标进行比较。也有学者研究国家的治理变革，如学者彭卫东在实地考察新加坡后，就发现新加坡有着一党独大的政党，亲民的政府，包容性的社会等几个最具特色的治理经验。翁世翁则通过考察英国的治理环境变迁，治理技术手段革新，进而认为整体性治理模式在英国的兴起。也有学者以美国为研究对象，探讨美国地方政府的治理模式选择，或者以美国的社区治理经验来求索中国的治理镜鉴。

此外，也有学者笼统比较中西方的治理理论，如湖南师范大学吴家庆教授就以《中国与西方治理理论之比较》为题，从治理兴起的背景比较中西方的差异，中西方学者对治理概念的不同阐释等角度来实现治理理论的本土化问题。

3.结构功能范式

自改革开放以来，中国的经济体制由计划经济转变为社会主义市场经济体制，经济体制的变化必然导致社会结构的变化，也会引起政治体制的改革。这一系列结构要素的变化会引起整个结构的重组，功能的变迁。因此，身处变迁中的政治管理手段、方式需要调整，国家治理也需要重构。中山大学马骏教授在《经济、社会变迁与国家治理转型：美国进步时代改革》一文中就以美国进步时代改革这段时期的历史为研究对象，指出在19世纪末20世纪初的这段历史中，美国经历社会进步、经济发展后出现了高速增长和前所未有的繁荣，但同时也伴随许多社会问题，如工业化带来的城市化问题，贫富差距悬殊的问题、环境污染问题、腐败问题、食品安全问题、社会公平问题等。面对危机和挑战，美国政府从城市、州一级再到联邦，其治理结构进行了自下而上的改革。美国政府治理结构的根本性变革和重组，成功应对了社会、经济、文化方方面面变迁所带来的挑战。这种情况无疑对中国乃至世界其他国家的发展提供了有力的借鉴作用。面对中国社会结构的变迁，研究治理的结构功能变迁也是学术界的热点之一。在中国知网，以“治理变迁”为篇名，可以搜索到九百多篇学术论文。例如，有学者就曾做过中国治理三十年的变迁历史研究。也有学者把治理变迁放在具体的场域中进行研究，如有关城市的治理变迁研究、农村的治理变迁研究或者基于互联网背景的治理变迁研究等。

4.政治系统论范式

如何实现治理的有效性呢？许多学者从治理理论的政治系统论观点出发进行考察，认为国家治理体系、治理的生态问题等都是需要关注的重要方面。

政治生态是国家治理的前提和基础。2015年3月9日习近平总书记在十二届全国人大三次会议上强调：“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣;政治生态清明，从政环境就优良。”①至此“政治生态”这一概念就成了媒介和学界的高频词汇。学者靳志强从政治系统论的角度，认为“政治生态就是政治主体与政治生活其余要素之间的关系结构、运行方式以及与社会环境交互作用的过程与状态。”[4]国家治理是基于社会、政治、经济、文化存量基础上，吸取人类政治文明成果，具有中国特色社会主义的治理体系。有关治理生态问题学界主要从治理生态构成现状、治理生态危机和如何改善治理生态三个维度进行研究。

5.国家-社会分析范式

近年来，国家-社会分析框架在治理理论中的有效运用，取得了卓有成效的理论研究成果。通过文献梳理发现，运用国家与社会分析框架的治理理论研究存在三个主要研究取向。

（1）国家中心论

国家中心论认为国家政府，尤其是执政党是治理的主体，国家治理的方式是管理。管制政府是其表现形式。学者柳新元指出这种以领导权威、等级秩序为主的政治治理模式，其治理成本相对较高（柳新元，2000）。也有学者认为虽然理论上治理应该是一个还政于民，还权于民的过程，从而实现政府与社会的良性互动关系。因此，现实中的治理模式选择仍是一条政府主导型治理道路[5]。

（2）社会中心论

社会中心论则强调多中心多主体的治理模式。这种治理模式充分调动和发扬民众在治理中的主动性和能动性作用，提倡民主的主体性地位，鼓励民众更多更有效地参与。北京大学魏波指出传统治理模式弊端为，“在实践中，这种模式的缺陷日益凸显，他既不能满足市场经济发展的需要，也与民主的理念相悖。作为一种应对，‘多中心多主体的社会治理与发展模式从实践中逐渐浮现出来。”[6]学者张桐认为，后工业社会没有固定的中心边缘结构，中心边缘不断转换，处处是中心，处处也是边缘，这就迫切要求我们打破现存的中心——边缘结构，甚至更多关心边缘价值，让社会治理重新回归社会。即根据马克思国家理论，政府来源于社会，也终将回归社会，政府并非脱离社会凌驾于社会之上，而是溶于社会，服务于社会[7]。

（3）国家与社会互动论

国家中心论主要依靠国家的力量可能会把社会管得死，社会缺乏活力。社会中心论又可能会使社会处于泛滥的民主境地，使社会无序。為了破解这种二元对立的思维方式，取而代之的是国家与社会互动的范式。有研究者认为，“应该基于国家与社会互动的视角来理解国家建设，国家要超越和渗透社会，实现理性化、自主性和嵌入性;同时，社会应该通过法治与问责制两种机制实现对国家的制衡。总体上，国家与社会分享权力有助于提高国家治理水平。”[8]陈伟东教授也认为城市社区治理应该引入以精细化、理性化管理为特征的专业技术手段，从而提升社区治理水平和改进国家与社会的互动关系（陈伟东、吴恒同，2015）。付建军等人认为，我国地方社会治理应该从以国家为主体向强调治理主体平等关系的耦合性协商治理模式转型。他们指出“耦合性治理的协商模式是指，治理主体均保持相对的独立性和平等性，各治理主体通过积极协商和相互支撑来努力实现治理目标”[9]。

参考文献：

[1]方忠.全球化下政府治理理念创新的透析与展望[J].兰州学刊，2004（3）：29.

[2]高小平.借助大数据科技力量寻求国家治理变革创新[J].中国行政管理，2015（10）：11.

[3]俞可平，李景鹏，毛寿龙，高小平，彭兴业，杨雪冬，董礼胜.中国离“善治”有多远——“治理与善治”学术笔谈[J].中国行政管理，2001（9）：15-21.

[4]靳志强.论政治生态及其治理路径[J].理论月刊，2017（6）：78.

[5]张慧君.转型进程中的国家治理模式重构：比较制度分析[J].俄罗斯研究，2006（2）：28-33.

[6]魏波.多主体多中心的社会治理与发展模式[J].社会科学，2009（8）：80.

[7]张桐.“处处是中心，无处是边缘”：后工业化进程中社会治理的变革指向[J].党政研究，2017（6）：108-114.

[8]国家治理：国家与社会互动的视角（专题讨论）[J].学术月刊，2014（7）：5.

[9]付建军，张春满.从悬浮到协商：我国地方社会治理创新的模式转型[J].中国行政管理，2017（1）：46.