摘  要：住房是一个涉及民生的重大区域性经济问题。本文以住房政策在市场和福利两种属性之间的角力为主线，分析我国住房政策的演进过程：在经济、政治大背景的变动过程中，住房政策以社会福利为起点，开始逐渐转向市场，在市场化的过程中住房政策不断进行调控，社会福利保障制度也正逐渐完善，以求得市场与福利之间的平衡。

关键词：住房政策;市场;福利;演进

从20世纪80年代初开始，我国住房建设开始进入了高速发展的阶段。直到目前，大致消除了国内住房存量和人民住房需求的矛盾，據国家统计局统计，截至2016年，全国居民人均住房建筑面积为40.8平方米，基本上满足了人民的住房需求，但是住房的商业化风险性和高杠杆性特性仍然存在，导致出现国内有住房存量、居民有住房需求但无力购买的现实住房问题。

目前的住房问题既关乎国内经济的发展，也关乎国内社会的稳定。对居民来说，住房既是个人的基本需求，也是能够进行买卖的保值资产，住房具有一般资产投资增值的特性。对国家来说，由于房地产行业涉及相关行业甚多，联动性非常强，能够带动七十多个行业的发展，因而在国民经济中处于无可替代的地位。作为不动产，住房是中国每位居民都应享有的基本需求，因此具备福利性和经济性的双重性质（姚珍珍，2009）。

本文通过对住房政策在经济市场和社会福利双重属性下角力把握平衡的过程，分析新中国成立以来我国住房政策在社会大背景下的演进。

一、住房政策从福利转向市场（新中国成立之初至1997年）

（一）起始于社会福利的住房政策（新中国成立之初至1978年）

建国初的住房政策，和其他政策一样，主要沿用共产主义先驱前苏联的路径，在城镇实行福利性的单位供给制住房政策，保证单位上的职工都能拥有住房这一基本需求，即“国家投资，国家建设，国家分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，职工仅需支付少量租金即可获得住房分配。而这种住房制度的大力实施和新中国成立时的意识形态和政治环境有关——以消灭生产资料私有制的共产主义以及内忧外患的国内、国际环境，使得新中国政府集中力量在城镇建设国防和重工业，在共产主义公有意识的指导下，为城镇职工提供基本的住房需求成了当时住房制度的核心政策。

20世纪50年代到80年代，我国缺乏独有的住房政策。在那个年代，房地产业被称为消费部门，仅仅属于居民生活领域的一部分，住房主要由政府和单位建造并相应的管理。住房问题较为分散，同时所表现出来的问题隐蔽在各个单位之中（朱亚鹏，2008）。可见，当时并没有出现目前意义上的房地产行业，住房价格严重偏离缺乏市场价值，整个时期的房地产行业几乎为零。

（二）住房市场的探索（1979年至1993年）

建国初至1978年间，我国处于计划经济时代，而这一时期的住房市场停滞、住房制度失效、人均住房面积减少，城镇人均住房面积由1950年的4.5m2下降到1978年的3.6m2。

而从改革开放至1993年间，我国着手进行住房制度改革探索和尝试。从福利住房引发的问题出发，就如何缓解住房压力、增加住房供给、减少政府在住房方面的支出负担等方面的问题，倡导个体自主建房或者买房，同时出售出租闲置公房，并对已租售房屋进行价格调整。从1988年的《国务院关于印发全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，到1991年的《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，再到1993年的《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》等，一系列关于住房制度的政策出台，对于住房租金制度、集资或者合作建房等的支持和鼓励，在一定程度上促进了我国住宅建设的发展和成长。

经济体制的改革会影响到社会政策的施行，住房福利制度的基础开始发生改变，由单位制福利住房为基础开始向个体自建房或联合建房转变，福利住房分房的体制发生改变，住房政策受福利制度的影响逐渐降低，开始受市场经济、商品货币等的影响。个人的消费行为也有起初的被动接受“单位制”住房福利开始向主动购买商品化住房的方向转变，与此同时，个体的消费权益和财产所有权也发生了相应的变化，国家、单位和劳动者三者之间的关系也受货币化和市场的影响，从福利依属关系向契约关系转变（熊跃根，1999）。房地产行业开始展现其经济支柱的巨大威力，相应地，住房政策由最初的社会福利政策开始急剧向市场化的住房政策转变。

（三）向市场前进的同时也关注着社会福利（1994年-1997年）

随着市场经济的不断发展，我国在1994年第一次提出建立“双轨制”（市场和保障）住房保障体系，同时《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》在文中强调要进一步促进我国的住房制度的改革，尤其是在商品房供应方面提出了新的要求：

强调“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。在该文件中第一次为中低收入家庭解决了住房保障需求，即经济适用房的建造措施，并决定在此基础上开始实行住房公积金制度，建立兼顾福利性和经济性的长期住房储蓄体系。随后，国家有关部门联合发布《建立住房公积金制度的暂行规定》文件，其提出了建立住房公积金制度的相关要求，比如职工和单位按一定比例缴纳、本息免征个人税等。

1994年底，《城镇经济适用住房建设管理办法》的实行推动了我国住房保障的发展，成为了我国建立经济适用住房制度的基石，促进了该类住房的大规模建设。1995年，国务院办公厅转发《国家安居工程实施方案》，为了配合上述文件的住房制度改革，加快住房市场化的进程，决定从1995年开始实施国家安居工程建设，计划在5年时间内完成1.5亿平方米的工程量，并要求有关部门根据政府扶持、个人负担的相关政策，以一、二线城市为中心，逐步完成国家安居工程计划，以保障无房户、危房户和困难户的基本住房需求。

二、房地产业——新的经济增长点（1997年至2007年）

（一）房地市场经济属性加速释放（1997年至2002年）

亚洲在1997年出现了严重的金融危机，为了达到GDP增长“保八”的目标，我国提出了这样的政策目标：为将住房培育成新的经济增长动力，终止长期实行的福利分房制度。由此，国务院于1998年颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），决定废除福利分房制度，停止分配住房实物，转而实行住房分配货币化改革政策，这也意味着彻底结束了过去的实物福利分房制度。为此，一系列金融货币政策由中国人民银行和中国银监会依此出台，从而确定了“支持商业银行发展住房金融”的基调，这些政策有：《个人住房贷款管理办法》、《关于加大住房信贷投入、支持住房建设与消费的通知》等。

我们可以发现，国务院1998年23号文对我国住房体系政策发挥了如下功能：“一家一政策”，即对于不同收入水平的家庭实行不同的住房供应政策兼具市场性和保障性的功能。尽管如此，在实际操作过程中还是存在问题。因为市场的作用并不是万能的，会出现所谓的“市场失灵”，尤其是在准公共产品这样的领域，具有社会福利性质的住房市场可能会受到市场“冷落”。

自1998年开始，我国住房市场的大门打开，住房进入我国市场大潮中，也开启了一二十年内房价快速上涨的闸门。

（二）越压越大的房地产泡沫（2003年至2007年）

由于以下两个原因，导致2002年房地产市场“火热”的局面，同时大城市房价上涨迅速，原因之一是房地产市场严重投资投机，二是供给的经济适用房过少（徐涛，2013）。为了解决房地产市场矛盾和过高的房价，国务院于2003年发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），强调健全房地产市场服务体系。但是，在国务院2003年18号文后，房价越来越高。

面对越来越高的房价，我国于2005年提出抑制房价过快上涨的目标，但这些政策并未达到设想的目标，房价不仅不降，反而不断被推高。

目的在于控制房价过快上涨的《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电〔2005〕8号）于2005年发布;同年，旨在实现房地产市场供需平衡，以稳定房价、促进房地产市场健康发展的《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）也同时发布;继此之后，国务院于2006年发布《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号），以继续控制房价过快增长、调控房地产市场良性发展。但是，这些政策的效果仍然不强，“越控越涨”的现象如顽疾般难以根除，房地产的泡沫越来越大。

三、市场驱动下的住房保障（2007年至今）

（一）兜底保障，住有所居

2007年，全国城市住房工作会议召开，会议指出，关于城市廉租房制度的建设存在相对迟滞的问题，而且关于经济适用房的制度也并不完善。对此，国务院于2007年下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（〔2007〕24号），提出了以廉租房制度为重点，加快建立住房保障体系的指导思想和总体要求，以解决低收入家庭住房困难的问题。由此可以看出，解决低收入家庭住房困难的问题是国务院2007年24号文的主要目标，并明确提出了政府对低收入家庭负有主要责任，还提出了一系列操作性很强的举措。国务院2007年24号文标志着我国关于住房保障的工作已经进入了一个新的历史阶段。另外，國务院2007年24号文的一系列规定相比于之前比较完备，其中包括关于廉租房和经济适用房的保障对象、保障面积、税收政策、准入和退出等规定。在此基础上，《廉租住房保障办法》于2007年9月通过并实施。

至2007年，我国住房保障相关体系已见雏形，可以说，2007年是我国住房保障制度变为规范的一年，但是，我国关于住房保障制度的政策目标重点仍是：仅为城镇中低收入阶层提供相关的住房保障。

从2007年底开始，相关部门相继印发、发布一系列政策，其中包括：建设部等于2007年12月印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》;国务院办公厅于2008年发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）;然后，《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》于2009年开始实施;接着，住建部等于2010年下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》;随后，《公共租赁住房管理办法》于2012年出台;最后，住建部等于2013年下发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》。

总结、分析上述政策，我们可以发现这一系列住房保障政策目标相比之前有所延展。具体来看，之前只是考虑城镇中低收入者的住房困难问题，后来是全方面地考虑城镇各个阶层的住房困难群体，尤其是将农民工纳入城镇住房保障的范围，我国关于住房保障的政策目标有了长足进步。

（二）利益驱动下的政策调控

在住房保障制度走向规范的同时，2008年下半年全球金融危机爆发，为避免经济进一步衰退，各部委与地方政府先后出台了相关政策，导致房价从2009年起快速上涨。由此，2010年后又加强了对住房市场的调控，国务院办公厅发文，规定了每年保障房的数量，并在原有手段基础上，提出了房地产市场限购政策，进一步控制房价。

四、小结：

从实际来看，住房政策已不可能再回归单一的福利属性，也不可能仅仅只有单一的市场属性，如何使住房政策在市场与福利之间角力把握平衡，应该在住房政策制定上下功夫，住房政策制定的重点应该是：其一，实现坚持“房住不炒”的定位;其二，加快建立多元主体供给的住房制度、建立多元渠道保障的住房制度、建立租购并举的住房制度，以达到全体人民住有所居的目的。

正如诺贝尔经济学奖获得者刘易斯所说的那样，住房政策带来的挫折和失望比任何一方面的公共政策带来的挫折和失望更多，在很多地方，政策规划和政策现实之间的差距都非常巨大。又如Donnison和Ungerson（1982）说的，“住房问题是永远元法解决的一一它只是变化而已”。住房政策十分复杂，住房政策的研究也极具挑战性。

参考文献：

[1]姚珍珍.中国公共住房政策模式研究[M].上海财经大学出版社，2009.

[2]汪光焘.建设部长关于《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的有关问题说明[EB/OL].（2003-09-05）[2018-06-10].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2003-09/05/content_5398356.htm.

[3]熊跃根.论国家.市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思[J].社会学研究，1999（03）：59-71.

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[7]徐涛，魏淑艳.制度分析与发展框架下中国住房政策过程透析[J].东北大学学报（社会科学版），2013，15（03）：282-287.

[8]张清勇.中国住房保障百年：回顾与展望[J].财贸经济，2014（04）：116-124.

作者简介：

付昨霖（1994.1-），性别：男;籍贯：四川省华蓥市;民族：汉;最高学历：硕士在读;研究方向：临床社会工作。