◎ 白国强 葛志专

在改革开放再出发的大背景下，打造高水平对外开放门户枢纽是广州新一轮改革发展的重要着力点。需要认清自身发展的基础支撑及努力方向，采取科学有效的策略思路，扎实推动高水平对外开放门户枢纽的建设。

一、高水平对外开放门户枢纽的概念内涵

（一）概念内涵

在非均衡发展中实施对外开放，必然需要有一定的空间区域承担相应的对外开放功能。在国家开放历程中，经济特区、经济开发区、保税区、保税港区等特殊功能区域都曾承担对外开放的特殊门户功能。而一些具有交通枢纽、信息枢纽、金融枢纽、人才枢纽等以流量型经济要素集聚的空间载体，也往往更容易承担对外开放的枢纽功能。高水平对外开放门户枢纽主要是指依托具有高水平竞争力的交通、信息、金融枢纽，在一国或一个区域实行对外开放的战略导向下，承担各类要素流通和集聚的门户城市或门户区域。

（二）基本特征

高水平对外开放门户枢纽具有以下特征：一是拥有全球版图上的区位优势。大部分处于经济发达的沿海地带、人类生产生活活动发达的江海湾区、三角洲地带、国际贸易通道的咽喉地带，能够以较短的距离、较低的成本联系全球。同时，对周边区域拥有较强的辐射和集聚能力，具有广阔腹地支撑的优势，依托腹地的人力资源、资本、土地等要素发展成为国家或地区的政治、经济或文化中心。二是拥有高等级的国际化枢纽设施。具备通达世界的国际海港和空港，是国际交通运输网上的重要节点，也是全球信息中枢和关键节点。三是拥有高标准、国际化的营商环境。在关税与非关税措施、货币汇率与外汇管理、知识产权保护、环境与劳工政策、市场监管体系等方面都能与国际接轨，形成稳定、公平、透明、开放、可预期的营商环境。四是具有国际交往中心地位。具备国际水准的城市管理能力、较高的城市开放度和包容度，具有较为明显的语言和文化多元性，拥有良好的国际形象和较高的城市美誉度，拥有众多的跨国企业、国际人才、国际会展会议和国际组织，是重要的国际交流中心和旅游目的地。

（三）广州打造高水平对外开放门户枢纽的内涵

就广州而言，曾有围绕南沙新区“打造高水平对外开放门户枢纽”的提法。南沙新区作为广东自由贸易区的三大片区之一，港口经济、开放政策和发展空间诸方面都具有优势，确实可以作为对外开放的重点区域；但从高水平对外开放门户枢纽的综合发展属性来看，更应从全市的整体视角，整合各种对外开放资源，形成强大的开放门户枢纽资源优势，逐步成为高水平对外开放门户枢纽。也就是说，广州打造高水平对外开放门户枢纽就是要依托现有的航空、航运和陆路交通、信息网络及人文交往的综合优势，建设人流、物流、信息流、资金流诸要素双向流通和高度集聚的国际门户枢纽。

二、广州打造高水平对外开放门户枢纽的基础条件和努力方向

（一）主要支撑条件

广州拥有建设高水平对外开放门户枢纽的基本支撑条件。

1. 国际航运、航空基础设施领先，集疏运体系日臻完善，航线网络比较完善

在航运方面，2018年广州港共有集装箱航线209条，包括外贸航线103条、内贸航线106条。无水港和“穿梭巴士”支线，不断向内河区域延伸，多式联运集疏运体系辐射到整个泛珠地区。国际邮轮旅客出入境人数居全国第三位。在航空方面，已奠定了面向东南亚地区及大洋洲的第一门户枢纽地位，以亚太、大洋洲和非洲地区为主，逐步覆盖欧美等全球地区的航线网络布局已初具雏形；目前航线网络覆盖全球210多个通航点，其中国际及地区航点86个，国际及地区承运人48个，国际航班量日均达到322个。2017年国际旅客量超1500万人次，占当年旅客吞吐量的24%。在集疏运体系方面，铁路、公路、内河运输和沿海运输网络四通八达，形成了完善的交通、通信网络。广州在广东省流量型经济指标上所占份额都比较高（表1），这充分表明广州已形成了完善的交通网络枢纽优势，为对外开放奠定了不可多得的国际综合交通枢纽优势。

2. 各类对外开放的功能区类型众多，具有一定的政策叠加优势

自由贸易试验区、经济开发区、保税区、跨境电商综合试验区等特殊经济功能区比较齐全，各项政策在各自功能区范围内的政策叠加明显，支撑这些区域的深度开发。如南沙新区（自贸片区）已累计形成“以负面清单为核心的投资管理制度、以‘智慧口岸’为重点的贸易便利化促进体系、以激发市场主体活力为导向的政府职能转变以及法治化营商环境”等四大方面239项改革创新成果，为南沙新区的改革开放创造了良好的条件，同时也牵动了相关区域的进一步开放。

表1 2017年广州流量型经济指标在广东的份额

3. 制造业和产业服务能力较强，产业链、价值链、供应链的国内外衔接比较紧密

如白云机场周边地区初步形成了机场综合保税区、国际物流园、DHL、中远、穗佳等航空物流产业集聚态势，飞机租赁、跨境电商、保税物流等新业态发展潜力不断释放。广州市对外经济合作业务逐年增长（表2），2017年对外劳务合作合同额为59285万美元，完成营业额39262万美元，派出人数20493人次，年末在外人数达39496人。涉及中国香港、中国澳门等地区及日本、阿拉伯联合酋长国、印度尼西亚、泰国、马来西亚、印度、新加坡、菲律宾、越南、缅甸、南非、利比里亚、马达加斯加、刚果(布)、塞拉利昂、波兰、挪威、德国、比利时、乌克兰、马耳他、巴拿马、加拿大、基里巴斯和帕劳共和国等国家。中外资金融机构存贷款金额持续上升（表3）。

4. 人文交往日益密切，国际交往中心功能日趋完善

目前广州市已与六大洲35个国家38个城市建立友好城市关系，遍及亚洲11个国家12个城市、欧洲10个国家12个城市、南美洲6个国家6个城市、北美洲2个国家2个城市、非洲4个国家4个城市、大洋洲2个国家2个城市；已与六大洲28个国家35个城市建立友好合作交流城市关系，其中欧洲9个国家12个城市、北美洲4个国家5个城市、南美洲2个国家3个城市、亚洲8个国家9个城市、非洲3个国家3个城市、大洋洲3个国家3个城市（表4），有力地支持了广州对外交往活动的开展。已有62个国家在广州设立总领事馆，其中亚洲21个、欧洲18个、北美3个、南美8个、非洲10个、大洋洲2个（表5），这些领事馆领区范围遍及广西、福建、贵州、浙江、云南、海南、江西、湖南等省（区）。2017年广州接待过夜旅游者6275.62万人次，入境旅游人数900.48万人次，其中外国人为345.74万人次；外商投资企业及分支机构25194个，主要集中在批发和零售业（9801个）、制造业（4111个）、租赁和商务服务业（4105个）等行业；注册资本1068.89亿美元，外方注册资本783.39亿元。另外，对外开放特殊功能区的合作交流也逐步兴起，如南沙新区自贸区片区已建立了与新加坡、以色列等国及世界自由区组织、迪拜机场自贸区等机构和地区的直接联系，进一步拓展了广州对外交往的渠道和方式。

表2 广州市主要年份对外劳务合作业务情况

表3 2008—2017年主要年份中外资金融机构存贷款年末余额

（二）主要努力方向

高水平对外开放门户枢纽是由于其突出的枢纽节点优势所串联起来的对外交往网络体系所形塑而成的。打造对外开放门户枢纽，关键就是要提升枢纽网络的规模经济性。一是网络的规模经济性。这里的网络，既包括航空航运等交通及通信网络，也包括经贸市场和人文交往网络，二者具有相互匹配的适应关系。一般而言，单一航线的运营需要足够的门槛旅客数量和货物吞吐量，才能使单一航线达到盈亏平衡点。一些低密度、低效益的航线，往往无法经营下去，因此在初始阶段不少航线需要政府的补贴才能运作下去；当下，发展中转航线也成为航线经营的必然要求。二是枢纽节点的规模经济性。枢纽节点的规模经济是一种非常重要的规模经济，这实际上就是城市或区域对要素的集聚和扩散能力的综合体现。可以有不同的指标来考量其规模经济性，如航空枢纽节点通常是那些在客货吞吐量、起降架次、通航城市数量、基地航空公司数量、航线数量等方面均明显高于周边其他机场的大型机场；航运枢纽是货物吞吐量、集装箱吞吐量上具有明显优势的航运节点。上述两个方面的规模经济是相辅相成、相互支撑的。一般而言，对外交往网络体系越多越密，枢纽节点（城市）的规模经济性就越充分，城市的对外开放门户枢纽功能就越强。而网络的规模经济性则是其中的关键，没有对外网络体系发展的规模经济性，城市的对外开放门户枢纽功能就无从谈起。

表4 广州国际友好城市及国际友好交流城市情况

表5 外国驻广州总领事馆情况

就广州打造高水平对外开放门户枢纽而言，为强化城市枢纽节点和网络体系的规模经济性，迫切需要从四个方向努力：一是需要加快重大交通基础设施建设，提升门户枢纽辐射通道功能。广州国际综合交通枢纽的地位必须进一步得到加强，这是广州成为高水平对外开放门户枢纽的重要基础条件。二是需要进一步构建高水平的开放型制度以形成国际标准的门户枢纽营商环境。这是对外开放门户大小的重要标志。为此，必须进一步加大系统集成，更高标准地对标国际。尤其在行政审批制度以及其他综合性的办事制度上，要努力形成制度变革的品牌，营造良好的口碑。三是需要强化粤港澳大湾区在打造高水平对外开放门户枢纽的协同合作关系。大力拓展大湾区的战略协同作用，推动优势互补、资源共享（信息、据点等共享），进而推动本区域参与“一带一路”建设。四是需要搭建国际化的工作支撑及服务体系，形成全球性的联络节点与网络体系格局。目前，工作体系国际化元素和标准引入不够，难以有效指导高水平国际化城市建设；公共服务的国际化水平还明显不足。因此，需要深入构建国际化的工作支撑和服务体系。

三、广州打造高水平对外开放门户枢纽的策略思考

（一）基本思路

高水平对外开放门户枢纽建设是一个系统化的工程，必须从多方面入手，采取“软硬兼备”、内外结合、制度创新、协力推动的基本思路，促进全方位对外开放新格局的形成。

1. “软硬兼备”

以城市发展的整体水平提升为基础，不断强化城市的软实力。在坚定“四个自信”（即道路自信、理论自信、制度自信和文化自信）的主流价值基础上，以构建“人类命运共同体”的全球责任担当，推动应对气候变化、国际减贫、包容性发展、科技发展等方面的价值追求和国际认同，增进对外开放的共同价值基础。

2. 内外结合

高水平对外开放门户枢纽建设，必须强化城市自身的枢纽建设，提升交通、信息网络、科技创新等方面的枢纽性功能，实现枢纽对外辐射能级跃升；同时，不断延伸对外开放的国际网络体系，以国际交往和经贸联络水平的广域化、密集化，推动城市的对外开放水平。

3. 制度创新

对标雄安新区和香港、新加坡等营商环境一流的先进城市，建立与国际接轨的投资、贸易、商事服务、人才管理、城市管理等体制机制，为吸纳国内外发展资源、推动创新创业、提升城市综合功能和发展实力、奠定坚实的基础。

4. 协力推动

在对外开放的动力塑造上，首先，要做好上下衔接，积极争取中央和广东省的大力支持，在高效的顶层设计基础上努力推动基层创新，增强发展的活力；其次，要积极推动区域协同，着力打造粤港澳深度合作示范区，着力拓宽全球合作交流网络，以各自优势互补、资源共享，共同“走出去”；再次，实现对外经贸网络与文化交往网络以及信息技术网络的“虚实融合”；最后，要在工作体制上协力推动，形成各部门工作的合力。

（二）对策措施

1. 坚定“四个自信”，寻求共通的价值需求

在坚定“四个自信”的基础上，增进和寻求更多的价值共识和需求。绿色低碳发展是当今全球发展的共同价值追求，在城市环境恶化、交通拥堵、资源短缺等问题不断出现的背景下，需要进一步探索新的绿色低碳发展机制（节能减碳财税金融政策、绿色低碳的法规标准、绿色经济增长机制等），努力成为绿色发展的标杆。推动与联合国环境规划署共建“一带一路”绿色创新发展中心和绿色贸易示范基地，举办“世界环境论坛”。对外开放的重要前提是包容共享。在跨界、跨境、跨人群的背景下，尊重不同城市、不同国家民族种族、不同社会身份居民的生活习惯、性格爱好、生活方式等，夯实人文价值认同的基础，形成相互嵌入、交融、和谐的高水平对外开放门户枢纽。另外，还应在推动全球扫除文盲、发展科技教育、推动人类文明共同进步上寻求更多的合作共识。

2. 积极夯实自身枢纽建设水平，大力建设广州国际航运航空枢纽

着力打造国际综合交通枢纽，依托拥有国际大型港口的核心资源优势，推动海港、空港、铁路港、信息港、金融港五港联动发展，以国际航运带动国际贸易的质量提升，促进国际金融体系、生产性服务业等高端服务业和国际化专业人才的集聚，构建功能完善、环节高端、要素齐全、对接国际的以航运为主导的现代服务业产业集聚区，大力提升对全球资源的配置能力。

3. 推动贸易自由、投资自由、金融自由相关制度的联动创新，强化吸聚发展资源的制度基础

顺应国际贸易规则的新变化，以自由贸易园区为代表的对外开放门户枢纽区域趋向营造更加自由开放的制度环境，塑造参与全球竞争的新优势。一是深化拓展贸易自由化制度安排。原来的政策主要包括针对货物贸易的境内关外政策（如关税豁免）、针对生产性企业较低的所得税和增值税政策等。目前扶持政策向总部型企业、高端服务业、服务贸易活动等拓展。如中国香港形成了完善的服务贸易管理、促进体系；新加坡为跨国公司营运中心等机构指定专门的支持政策。二是更加突出投资自由化制度安排。投资领域更加开放，相关限制减少（政府不需审批或审核，只要登记备案）。如中国香港除需要收到政府监督的行业以外，海外资本可以在各个行业进行投资；迪拜杰贝阿里自贸区外资可以100%独资，不受股权限制。三是创新丰富金融自由化制度安排。中国香港、新加坡、汉堡、纽约港自贸区体现所在国家或地区的金融自由化，均无任何形式的外汇管制，外汇可自由兑换、资金可自由进出。迪拜自贸区无任何货币限制。中国香港、新加坡鼓励金融创新，支持银行等金融机构开展离岸金融业务，允许企业开立离岸账户便利离岸业务的资金结算。

4. 形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势

对标国际，打造国际一流的城市品质，加强与国内海上丝绸之路、陆上丝绸之路重要支点城市的交流合作。拓展网络，内建外联，充分对接国家战略，积极推动粤港澳大湾区建设，建立全球合作交流网络，打造成为世界一流湾区核心门户枢纽城市。可以在全球质量溯源领域引领发展，建设全球质量溯源中心，扩大与“一带一路”沿线国家和地区在港口、口岸通关等方面合作，加快制定质量溯源国际新规则，建设国际标准规则引领区。可以与联合国环境规划署合作推广绿色产品标准，推动与联合国环境规划署共建“一带一路”绿色创新发展中心和绿色贸易示范基地，共同举办“世界环境论坛”。强化南方国际产能和技术合作中心服务功能，打造国际投资和技术合作“一站式”服务平台；与国家发改委国际合作中心打造“国合智慧谷”，将其作为广深科技创新走廊的重要节点、中国“硅谷”的核心功能区。同时，加强对雄安新区、浦东新区、海南自由贸易港等国内海上丝绸之路、陆上丝绸之路的重要支点城市和区域的交流合作和经验借鉴，强化广州连接国际、国内两个市场功能。

5. 强化对外开放的工作支撑和运营体系建设，加快建立与世界主要经济体紧密的直接联系

要充分利用已有国际资源，建立与拓展世界主要经济体的交流渠道。一是集聚外事服务机构。推动国家及省各类经贸交流平台和外事资源加快向广州布局，集聚一批航运、金融、科技、法律等领域的国际组织。二是丰富国际友城网络。与世界重要城市、全球主要自贸区、自贸港区和商会建立务实的交流合作机制，深化与“一带一路”沿线国家、东南亚国家港口和商协会的交流合作，拓展与欧美国家的经贸联系，扩大对外经济贸易合作领域，加强与世界主要经济体紧密的直接联系。三是打造国际会议新枢纽。规划建设国际会议会展设施、文体赛事活动场馆，促进全国及广东具有全球意义的国际论坛、会议在广州举办。积极跟进对接达沃斯论坛、世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等高端国际会议平台，谋划在“一带一路”、航运、贸易、科技、旅游、文化、生态、体育等领域的全球性会议论坛、大型活动，提升广州的国际影响力。

6. 充分利用粤港澳大湾区建设的机遇，借力提升开放合作水平

一是要促进大湾区城市规划充分衔接。协调周边城市围绕粤港澳大湾区优化城市布局和空间结构，协调推动中山、东莞、佛山、清远等周边城市在规划布局、交通基础设施、港口整合、公共服务设施等方面做好与广州的对接、协调工作，提升广州的中心集聚功能和服务辐射功能。二是探索区域协同发展新模式。推动建立粤港澳大湾区统筹协调机制，联动港澳及珠三角其他城市，建设对外开放的“利益共同体”，在“走出去”的过程中实行设施共享、渠道共享和信息共享等多方面的资源共享，形成规模化、低成本的合作网络格局，强化大型基建、专属园区等方面的合作，在大型项目上下游、产业集群、生产服务、项目分包、监理等不同领域及环节合作中觅得商机。三是深化南沙自贸片区与前海、横琴协同发展。落实省委决策部署，以南沙为核心推进广东自贸区建设，推动三个片区创新亮点相互借鉴、政策相互延伸。及早谋划自贸区的扩区议题，重点是自贸区相关政策能惠及的成熟区域，以发挥自贸区政策最大效应。