改革开放40年国务院大部制行政体制改革：回顾与思考

2019-07-01陈强

克拉玛依学刊 2019年2期

摘要：文章运用文献研究方法，梳理改革开放40年来国务院8次大部制行政体制改革历程，得出以下基本结论：新时代的大部制行政体制改革要时刻服务于国家战略、转变政府职能来满足人民群众的需求、始终坚持效率与公平兼顾的价值取向、树立正确的大部制行政体制改革等理念，以此更好地推动行政体制改革。基于此，笔者认为只有始终坚持深化改革以适应不断变化的新情况、解决“政出多门”、推动政府职能转变，才能让改革开放成果的红利更好地惠及人民群众。

关键词：改革开放;大部制;行政体制改革

中图分类号：D630;D61 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.02.03

欢迎按以下方式引用：陈强.改革开放40年国务院大部制行政体制改革：回顾与思考[J].克拉玛依学刊，2019（2）16-21.

一、改革开放40年国务院8次大部制行政体制改革的历程

（一）1982-2018年国务院大部制行政体制改革的背景

学术界一般认为大部制行政体制改革的探索实施肇始于2008年党的十七大。因为党的十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制机制”。然而，通过梳理已有研究文献得知，1982年第一次行政体制改革已然开启了大部制行政体制改革。其大背景是1978年党的十一届三中全会召开前夕，邓小平同志提出“我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”[1]。基于此，大部制改革势在必行。截至2018年第8次行政体制改革（如表1所示），从第一次的“废除领导干部职务终身制”到第二次的“转变政府职能”再到第五次的“建立中国特色社会主义行政管理制度”最后到第八次的“政府治理体系建设”，大部制行政体制改革的目标随着改革开放的需要而不断调整。

（二）1982-2018年国务院大部制行政体制改革机构变动情况

1.1982-2018年国务院大部制行政体制改革的部委变动情况

戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克指出，“要想让政府进行有效的管理，就必须对官僚制和官僚组织进行改革”[3]27。为了解决国务院机构臃肿、效率低下的状况，从1982年的第一次大部制行政体制改革的情况来看，撤销了第六机械部，新成立了国家经济体制改革委员会。随后，1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年都进行了大部制行政体制改革，每一次改革都或多或少对国务院部委、直属机构和办事机构进行了裁撤和整合（如表2所示）。为了更好地确立社会主义市场经济体制，1988年第二次大部制行政体制改革撤销了国家计划委员会，新成立了物资部和能源部。为适应经济全球化和加入WTO（世界贸易组织）的需要，2003年的第五次大部制行政体制改革撤销了国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部，新成立了商务部。为践行五大发展理念中的绿色发展理念，撤销了环境保护部，新成立了自然资源部和生态环境保护部，更加注重经济与生态环境保护之间的协调发展。可见，国务院8次大部制行政体制改革的历程就是不断适应改革开放需要的过程。

2.1982-2018年国务院大部制行政体制改革的机构数量变化情况

对于大部制改革，国内外专家有相对一致的观点。奥斯本·盖布勒简单明了地指出“政府这个工具一旦出现了过时的征兆，重新发明的过程就开启了”[5]23。王浦劬也认为“经济社会改革和发展是自变量，行政体制改革则是因变量，行政体制改革会随着经济社会的改革和发展而变化”[6]。从表3可以看出，1982-1993年，尽管国务院机构进行了大部制改革，但是在5年一次的行政体制改革周期内，又出现了反弹。例如1982年大部制行政体制后，国务院部委为42个，但是到了1988年时，机构上升到了45个，增加了3个;同样的情况还出现在1988-1993年的大部制行政体制改革中，机构增加了1个。而2018年当年的大部制行政体制改革中，国务院部委的数量比改革前增加了1个。可见，国务院大部制行政体制改革，从面上看是部委数量的增减，其实质是更好地适应经济社会的改革和发展。

二、深化国务院大部制行政体制改革的思考

世界范围内的大部制改革都或多或少会面临政府部门“刚减又增”的反弹现象，原因正如道格拉斯·C·诺思指出的，“制度的变迁会受到初始制度安排的影響，会沿着原始路径不断发展并逐渐强化”[8]129-130。改革开放40年来，党和政府的大部制行政体制改革都在致力于打破“精简-膨胀-再精简-再膨胀”[9]62-67的循环。2018年开启的第八次行政体制改革，要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下努力“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”[10]。深化大部制行政体制改革任重道远，不可能一蹴而就，也不可能一步到位。

（一）大部制行政体制改革要时刻服务于国家战略

每个国家的政府都是为了实施这个国家的发展和改革战略而存在的。当前，我国政府制定的“七大战略”和“三大攻坚战”正在开展，大部制行政体制改革要服务于国家战略的实施。例如，2018年新成立的应急管理部，建立了台风影响期间每日调度机制，直达最基层的单位，应对风险和灾难于事先，实现事前控制。为了应对台风“山竹”，应急管理部与国家防总、交通运输部、中国气象局及时沟通、密切合作，基本明确了台风的登陆时间、地点和风力，降低了人员伤亡和财产损失[11]。再如，新成立的国家国际发展合作署，也可以更有针对性和专业性地执行“一带一路”建设。

（二）转变政府职能来满足人民群众的需求

当前，我国社会的主要矛盾已经变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化有助于推动政府职能的转变。赵立波指出，“1988年以来的行政体制改革核心任务就是转变政府职能，形象地说机构改革是行政体制改革的体，转变政府职能才是行政体制改革的魂”[12]20。当前，食品药品安全、身体健康、住房以及大众出行等民生问题成为改革的重要切入点。为此，“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”[13]的健康中国战略写进党的十九大报告。再如，“绿水青山就是金山银山”的重要思想也写入党的十九大报告和新修订的《中国共产党章程》，进一步推进我国生态文明体制改革。这些政府职能转变的举措都是在不断满足人民群众对于生态环境保护和重视身体健康的需求。可见，大部制行政体制改革的模式已经由原来人民群众需求来推动行政体制改革的模式，转变为政府主动转变职能以适应和满足人民群众需求的模式。

（三）始终坚持效率与公平兼顾的价值取向

新时代的大部制行政体制改革既要追求高效率的改革和发展，同时也要重视公平，始终坚持效率与公平兼顾的价值取向。例如，新组建的文化和旅游部就是为了更好地发展旅游业，因为旅游业已经成为国民经济、社会、就业综合贡献率均超过10%的战略性支柱产业。同时，为进一步推进全域旅游，落实乡村振兴战略是在扶农助农，让广大农民在家门口就业。新组建的农业农村部提出实施乡村振兴战略则是更加突出了问题导向，坚持农业农村优先发展，最终实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。

（四）树立正确的大部制行政体制改革理念

正确的大部制行政体制改革理念，一方面，“该管的一定要管好”。新组建的退役军人事务部，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制，并开通网上信访系统，让退役军人既能少跑腿、又能感受到党和国家的高度重视与关怀。此外，退役军人事务部还制定优惠的就业创业政策，帮助军转干部和退役士兵自主择业或自主就业。另一方面，“不需要管的就坚决不再管”。米歇尔·克罗齐耶认为，“如果不在恰当的时机对行政管理体系进行改革，社会变革将会面临越来越多的阻碍”[14]67-68。基于此，国务院不再保留国家卫生和计划生育委员会，因为单独二孩和全面二孩政策的放开，也就标志着实行了30多年的计划生育政策撤销，国家卫生和计划生育委员会的职能宣告结束，大部制行政体制改革得到深化。

三、结语

世界范围内的大部制行政体制改革，诸如英国的“切香肠”式改革、美国的渐变整合式改革、日本的多元主体参与式改革、俄罗斯的“行政三分式”改革[15]54-62，相比于这些国家，由于国情的不同，我国的大部制改革更具有中国特色。关于新一轮大部制行政体制改革的新趋向，施雪华等認为“积极探索大系统式改革机制、建立一体化的权力监督体系、因地制宜地推行大部制改革”[16]34-44;吕志奎等提出“合理界定部门权责并理顺部门职能分工、优化组织机构的设置、完善行政运行机制、构建新的公共行政治理结构”[17]68-76;沈荣华提出“转变政府职能、统筹安排党政机构布局、加快事业单位分类改革、实现机构编制法定化”[18]10-28;冯贵霞也提出“坚持整体性治理理念、整合式改革的治理结构、高效规范的治理方式、治理体系的转型升级”[19]45-53。综上，学界多是从系统论、整体论、治理论的视角切入，从组织的运行机制、组织机构的设置、组织权力的监督、组织职能的转变等方面展开讨论的。本文通过梳理国内外学界关于改革开放40年来国务院8次大部制行政体制改革的理论探讨，找寻大部制行政体制改革究竟解决什么问题、怎样解决问题。基于此，本文得出新一轮大部制行政体制改革的趋向：

（一）深化改革以适应不断变化的新情况

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出：“40年前开始的改革开放，从以经济体制改革为主到2018年全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度改革，党和国家机构改革、行政管理体制改革、依法治国体制改革、司法体制改革、外事体制改革、社会治理体制改革、生态环境督察体制改革、国家安全体制改革、国防和军队改革、党的领导和党的建设制度改革、纪检监察制度改革等一系列重大改革扎实推进”[20]，都是在不断适应国际环境、国家经济社会环境和行政环境的变化而进行的改革。从2018年9月，《海南省机构改革方案》印发，成为首个获得中央批准的省级机构改革方案[21];到2018年10月，《上海市机构改革方案》得到党中央和国务院的批准，全国31个省区市机构改革方案全部“出炉”[22]。随着国务院大部制行政体制改革的开展，地方大部制行政体制改革也随之施行。

如表4所示，以地方省区市机构改革为例，海南省、山东省和四川省为适应新时代新情况而设立的行政机构体现了一个国家的行政体制必须时刻根据实际需要，自觉进行创新性的机构调整和改革，以适应国家经济社会和行政环境的发展和变化。只有全面深化改革、不断提高应急应变能力，才能更好地处置各种突发情况。

（二）解决“政出多门”，推动政府职能转变

大部制行政体制改革的核心就是通过行政机构的合并、重组等方法，“建立一个与社会主义市场经济体制相适应、与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例、又兼顾中国实际的行政管理体制”[24]。

如表5所示，2018年地方大部制行政体制改革新设立的特色“自选”机构就是通过“一个事项原则上由一个部门统筹负责”，解决“政出多门”和“九龙治水”的问题，以实现推动政府职能持续转变的目标。

大部制行政体制改革带来的成效是十分显著的：1982-2018年间的8次大部制行政体制改革推动政府职能不断转变，政府部门机构不断调整、人员编制有效控制，改革开放释放的红利由全国人民共享。截至2018年12月18日，“全国居民人均可支配收入由171元增加到26 000元，中等收入群体持续扩大;贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率下降94.4%;九年义务教育巩固率达93.8%;基本养老保险覆盖超过9亿人;医疗保险覆盖超过13亿人”[20]。人民群众对“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的美好生活向往正在逐步实现，人民群众的满意度也在稳步提升。

注释：

①在表1-表3中，作者对原参考文献进行了新年份数据材料的增补。

参考文献：

[1]任勇.服务型政府建设在改革开放中深入推进[N].人民日报，2018-09-09（5）.

[2]刘祺，许耀桐.改革开放以来政府机构改革的历程与启示[J].海南大学学报（人文社会科学版），2017（5）.

[3]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，译，北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]改革开放以来历次国务院机构改革回顾[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0311/c70731-20743700.html，2013-03-11.

[5]奥斯本·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁，等译，上海：上海译文出版社，1996.

[6]王浦劬.深化行政体制改革的新特点[N].人民日报，2016-02-28（5）.

[7]潘小娟，吕芳.改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究[J].国家行政学院学报，2011（5）.

[8]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2008.

[9]黄耀光.如何走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈[J].中国党政干部论坛，2006（6）.