对标“竞争中性”再谈国企改革第二次“入世”之规制

2019-06-27郑俊镗

上海企业 2019年5期

郑俊镗

近两年来，中国面临的国际环境发生深刻变化，美国对华战略由“接触”转变为“竞争”已成定局，（诚然，竞争不等同于对抗），遏制中国崛起已成美国共和、民主两党的共识，西方发达国家中不乏美国的追随者，与中国的贸易、科技冲突以及公平对待国企民企的规则之争频现。在美国总统特朗普发动贸易战争，并于之后取得停止贸易战争的共识，随后自2018年5月3日开始，举行了9轮中美贸易磋商。在已经举行的九轮高级别磋商中，第五轮（2019年1月30日-31日）取的重要阶段性进展，其所讨论的贸易平衡、技术转让、知识产权保护、实施机制等议题，以及今年四月三日到五日，在美国举行第九轮经贸高级别磋商中，双方讨论的技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等（协议文本取得了新的进展），所磋商的议题中均有多项涉及竞争中性原则，显示竞争中性原则是中美贸易谈判中双方重要关切点之一。今年四月中办国办颁布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》中，提出“按照竞争中性原则，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力”，显示从一个侧面正面回应国际社会对中国推进竞争中性的关切。

一、“竞争中性”的提出

“竞争中性”是1994年澳大利亚政府理事会首次提出的竞争策略，1996年开始实施。“竞争中性”并非学术术语，在西方主流经济学教科书中无此词汇，这是缘于西方经济体不存在这个问题。西方的学者认为，正常情况下，市场经济就应该平等竞争。这是一个必要的前提。另一个原因是，大部分西方民选国家市场经济中，国有企业成份比重低，它的国有企业几乎与民营企业没有直接的竞争。

2018年秋，在中美贸易战背景下，央行行长易纲10月14日在2018年G30国际银行业研讨会上作了关于以“竞争中性原则”确保国企民企公平竞争的表态，立即引起全球媒体的关注。国资委新闻发言人彭华岗次日在回应国企“竞争中性”原则时称，中国提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同而设置不同规则，反对在国际规则制度中给予国有企业歧视性待遇。

自此之后，“竞争中性”原则和“所有制中立”主张，引起国内外媒体、学界和产业界的关注。

中国宏观经济外部环境的动荡与冲突趋于常态化，意味着中国宏观经济运行步入新阶段，中国开放战略及其模式必须作出调整。

特朗普主政以来，高举“美国优先”、单边主义、孤立主义大旗，在全球挑起贸易战，遍及美、欧、亚几大洲，2018年3月开始，发起对华500亿美元和2000亿美元的贸易战，以及企业战、人才战，矛头直指中国高科技行业，企图遏制中国经济、科技发展;反对“自由贸易”，主张“公平贸易”，认为中国是全球化的受益国，损害了美国利益;欧盟主要国家领导人（德国总理默克尔）也提出，不仅要“自由贸易”，也要“公平贸易”，美欧对中国这一最大发展中国家与西方发达国家处于不同发展阶段的事实于不顾，拒绝接受中国提出“平等贸易”，主张“对等贸易”，今年3月13日，欧盟委员会发布《欧盟*中国：战略展望报告》，报告提出：在外交上中国仍然是合作伙伴，在5G等高科学技术领域，中国是“竞争对手”，而在治理模式方面，中国则是“全面对手”。报告称，再也不能把中国视为发展中国家。它是全球重要的行动者和领先的技术力量。……这就是国際社会对当下中国认识和要求的真实反映，也是中国自身模式与世界通行模式之间差异冲突的表现。中国模式在中国经济体量不大时，这种差异经常被忽视，随着中国2014年成为“10万亿美元俱乐部”成员（全球仅中、美两国）、世界第二大经济体的体量日益壮大，这种模式差异产生的冲突必然加大。在中国宏观经济运行步入新阶段后，必须高度重视国际社会的反映，作为全球经济体的一员，必须重视国际社会的关切。去年中国提出“竞争中性”原则，正是重视国际反应、回应国际关切的明智之举。

二、“竞争中性”内涵及中国实践分析

1996年澳大利亚理事会执行“竞争中性”竞争策略后，2011年OECD（经济合作组织）将其推广。竞争中性是经合组织倡导并推动各成员国政府消除国有企业在市场竞争中的不当优势而提出的原则，核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争，政府秉持中立态度，保持政策中性”。“竞争中性”并非泛泛而谈的“厚此薄彼”，而是有详细规范的内涵。2012年，OECD确认的“竞争中性”内涵包括8个方面：企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购。

中国提出“竞争中性”原则，是对一个改革方向的承诺，是一个正确的前进方向。如同我国2001年加入WTO也作了很多方向性承诺，但达到这些方向的目标需要有个过程，不能低估达到目标的艰巨性。过去中国没有对“竞争中性”作过明确表态，与我国的国情及意识形态有关，还与我国发展阶段及其所出现的问题有关。关于取消所有制歧视，尤其是在融资方面，中国不是没有推进，只是没有使用这一提法。分析“竞争中性”包含的八个方面在中国的实践，似可分为三个层次。

1.做得较好的有2项

（1）“税收中性”。国有企业基本很难出现逃税，因为没有逃税的动力，逃税对国企没有实质性经济意义，国企领导又需承担个人责任，违法成本高。民企存在逃税现象。

（2）企业经营形式。国企和民企均可自由选择适合自身的经营形式。

2.做的还可以的有2项

（1）公共服务义务。承担国家公共政策目标，是国企设立的使命和社会责任，国企承担较多公共服务义务是责无旁贷，当下存在公共服务的成本和收入尚未能单独核算，尚未采取政府购买国企公共服务的政策等问题需要在深化改革中解决。

（2）监管中性。需要做好将国有资产所有权职能从政府公共管理部门中分离出来，形成不对任何所有制特殊的监管环境，此前，尚不能做到“王子犯法与庶民同罪”，历次宏观调控违规批项目时，民企往往被处罚，国企被处罚较少。（诚然，这与国企违规往往采取追究国企相关责任人的责任而不是处罚国企有关。）

3.差距较大需要重点深化改革的有4项

（1）成本确认。不少国企没有市场竞争者作为对照组，无法计算真实的机会成本。对照组是要在市场竞争之中才容易确定成本，因为真正的成本都应是机会成本，无法确认成本就难以确认投资收益、利润。如公交公司。

（2）商业回报率。处于竞争领域的商业类国企，都应获得与同行业相当的回报率。其他类国企也应通过“政府购买服务”获得成本补偿后达到行业平均回报率。但目前做不到。2011—2017年，国企的净资产收益率是7%～12%，换言之，如果分红，这部分都应上缴国库，实际上，2018年央企开始上缴利润，约占净利润的3—5%。

（3）债务中性。此前，许多国企债务得到减免、豁免，可以债转股，可以展期，民营企业很难获得。

补贴约束方面，很多国企得到补贴，民企只能在获得批准专项资金中获得补贴，例如，认定为高科技企业。

今后应避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件和获得政府的直接补贴，在融资方面，国企可得到政府的隐性担保，民企不能。

（4）政府采购。此前多向国企倾斜，民企、外企参与政府采购受到较多约束。

三、“竞争中性”“所有制中立”——以国际视野谋划国企改革

“竞争中性”和“所有制中立”是一个问题的二个方面（硬币的两面），真谛是公平，要义是反歧視，核心是保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平公正公开参与市场竞争，同等受到法律保护。前者强调（着眼于）给非公有制企业予公平待遇，反对歧视非公所有制;后者强调（着眼于）国际社会应给公有制经济予公平待遇，反对歧视国有企业，反对在国际经贸活动中，因所有制不同而设立不同的规则，两者本质上均属于反对所有制歧视。

“国企扭曲市场竞争说”有违常识。世界上不存在完全由私企组成的经济体，也没有完全由国企组成的经济体。其本身就不是真正的公平。将保证经济正常发展的策略视作不公平的竞争行为。反观西方国家之所以歧视中国国企，缘于他们认为中国政府歧视外资企业（外资企业中绝大部分是非公有制的外国民营企业），对国企保护过度。西方国家歧视中国国企的前提是因为在国内对中国国企和外资企业及民企存在区别对待。如果存在我们歧视他们，他们也会歧视我们。“伤害”是相互的。如能真正做到“竞争中性”，对双方都有好处，“所有制中立”的问题也将迎刃而解。一些决策者需要用国际视野来看待国企保护，不能只看到好处，没看到成本。就本质而言，国企进入国际市场所带来的竞争问题，仍然是一个国家所有制与市场经济能否兼容、如何兼容的问题。时至今日，国企乃至整个中国经济在全球经贸秩序中的地位如此重要，必将对全球市场的竞争秩序带来影响，中国国企规模大，数量多，中国经济体量大，对全球经济贡献率十多年来保持在30%左右，在全球经济中的地位持续上升，目前已占全球经济总量15%左右，使得一些外国投资者担心中国国有企业。许多外国人搞不懂SASAC（国资委的英文简称），仍然很害怕，因为规模那么大，规则不透明，又是不同的文化和信仰，害怕很正常。所以国企主动改革，向“竞争中性”原则前行，获得别人的相信，就能接受我们国企公平参与国际竞争。

我们在改革设计中还存在一个短板，即有很多国内政策没有和国际政策规则打通;如多年来讨论国企改革，国企规模已那么大，影响那么大，在制定国企改革政策时，如能考虑到国际反应，就可减少误读，减少经贸摩擦，这点非常重要，例如，在制定《中国制造2025发展规划》时，有没有想到与WTO原则可能有摩擦？

四、推进“竞争中性”——国企改革再出发

我国国有企业改革以来，在改革方向上，与竞争中性是一致的，但由于种种因素，改革涉及的体制机制调整还有一个过程，因此在改革程度上还存在一定差距，需要在国企改革再出发中加以缩小、消除。

在“竞争中性”八大基石中，国企和私企享有平等待遇，主要聚焦于以下四个方面：一是税收中立，公有制企业与非公有制企业应面对相同的税负、税收待遇;二是债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件，以及获得政府的直接补贴;三是政府采购中立，采购政策和程序应当面向各种所有制企业，保证全部所有制的企业在政府采购上获得相同的机会，政府采购应具有竞争性，非歧视性和透明度;四是对竞争领域的商业类国企，必须获得与同行业企业相当的回报率（行业平均回报率）。

这也是国企深化改革中需要关注和解决的问题。

为使国企和民企、外企处于平等竞争环境，需要从以下途径深化经济体制改革：

1.真正做到让市场在资源配置中起决定性作用，非不得已，政府应少干预市场，以保持公平公正竞争。

2.根据“竞争中性”原则，清理现有法律法规，按照国企民企面对相同游戏规则的要求，修改、清理相关法律法规。并在执法上做到“一碗水端平”。

目前在执法上存在差别，如《反垄断法》只适用于民企，国企兼并不受《反垄断法》约束。

3.在国企管理上，既有《全民所有制工业企业条例》，又有《公司法》，但在实际执行中，经常是按前者管理。

4.按照“竞争中性”原则补短板，深化国企改革，如：一是实现政企公开、政资分开，防止政府对国企的政治干预;二是监管中立，将国有资产所有权职能从政府公共管理部门中分离出来，形成不对任何所有制企业特殊的监管环境;三是遵循市场规则管理国企，不干预国企董事会的独立决策和企业的日常管理;四是将国有企业经营活动与公共政策目标分开，对国有企业不实行特殊的上市直接融资的手段方式。应以市场化方式支持新兴产业发展，包括《中国制造2025》中的十大新兴产业，尽量减少政府补贴。五是政府与国企建立纯粹的商业关系，对国企承担特殊责任的成本和收入要清晰核算，以政府购买服务的形式予以补贴，不能通过其他渠道给予政策扶持和特殊财政补贴，避免产生扭曲市场的结果;六是由于大量国有企业（约5300余户）分散在中央部委办局管理，造成在国有资产内部监管规则不一，需要通过建立国有资产出资人管理制度加以解决，通过对国有资产实行统一管理，形成统一的国有资产所有权政策。七是提高国企透明度，国企在信息披露方面应保持与上市公司相同标准，在年度报告中，披露公司治理情况，企业财务成果和经营成果，以及完成公共政策任务的成本和接受国家财务资金、政策支持的情况。八是解决国有资本“独立性”，政府的社会管理职能与国有资产所有者的职能要明确分开，这是“政资分开”的前提条件，只有真正的“政资分开”，才能解决国有资本“独立性。九是推动外商投资法的贯彻实施。今年三月，十三届全国人大二次会议通过〈外商投资法〉，使我国在法律层面外资商法合并为一方这次我国对外开放的重大举措。意味着外资在中国的发展即将进入一个新阶段。当务之急是做好贯彻〈外商投资法〉的相关工作，例如准入前国民待遇、负面清单、分领域取消对外资控股的限制等。十是降低外商参与政府采购门槛。按照“自由贸易”和“对等但有区别”的原则，逐步降低外商参与政府采购的门槛。对允许我国企业参与该国政府采购的外国企业，提供政府采购的准入条件。十一是以竞争中性促进国企混改。按照竞争中性原则，加快国企混合所有制改革步伐。在允许外国企业控股的产业领域优先让民营企业进入并控股，扩大的民营企业参与混合所有制改革的范畴。十二是重视平等对待公权和私权，当前还存在对市场竞争主体的“私权”缺乏足够的法律保护。对政府公共主体的“公权“缺乏必要的约束规范。在推进竞争中性进程中着力补齐短板，体现公平和非歧视原则。

五、国企应主动对标“竞争中性”

（一）国企改革面临新的外部环境

国内外规则，政策环境的变化主要表现在：

1.国际规则对国企提出高要求

以“竞争中立”制度在国际经贸治理领域的兴起为标志，国际竞争新规则对国有企业参与商业活动提出了更高的要求。随着国有企业“走出去”进程加快，“一带一路”建设不断推进，国有企业面临越来越多来自国际竞争规则的新挑战。为能更好应对外部冲击，更顺畅地“走出去”，就需要在坚持国家经济主权的原则基础上，秉持“价值中立”原则，认真考虑应对一些国际协议的国企条款带来的挑战，并对其作出及时响应的主动调整，更好借鉴其有益部分，对内促进国企改革和完善公平竞争的制度环境，对外争取有利的国际环境和发展空间。

2.国内经济政策取向已发生变化

国内经济政策体系已开始从以往“以产业政策为导向”向“以竞争政策为导向”转型。这就使得国有企业从过去的产业政策实施主要载体转变为平等接受竞争政策规制的市场主体，面临市场竞争的挑战。这将更有利于提升国民经济的整体效率，也更有利于國有企业提升市场竞争能力和可持续发展能力。

（二）国企经济政策转型是大势所趋、水到渠成

当下，人们已越来越清楚地认识到确立竞争政策在经济政策体系中基础性地位的重要性。40年改革开放在经济发展、社会转型、法治建设等方面取得的进展，已经为我国实行竞争政策优先打下了基础，也为竞争政策的后续推进提供了可能。未来的改革，竞争政策价值体系将被纳入更多的经济社会政策，竞争理念也将日益深入地影响这些公共政策的制定与实施。

在此背景下，国有企业应主动适应这一重大变化。主动适应国际国内“竞争中性”的政策取向。

（三）国企应抓机迎战，主动作为

“竞争中性”政策取向，是指政府秉持中立态度，保证政策中性（包括税收中立、债务中立、规则中立等），对各种所有制企业一视同仁，在尽可能保证与承担的社会义务一致的情况下，各种所有制企业受到相似竞争规则的约束，不受外来因素干扰开展公平竞争，必须洞悉，“竞争中立”并不要求国企在竞争中主动谦让，国企可正常参与竞争、谋求利润，同时还需维持正常的商业回报率，只是不得以“国有”身份谋求额外好处。需要强调的是，我们提倡的“竞争中性”应回归其保证国企和私企公平竞争的本源属性，是真正不偏不倚的“竞争中性”。我们的竞争中性政策要既能促进国内的公平竞争，又能接轨国际竞争规则，同时，也要避免国际上针对国有企业的竞争限制以及另外一种形式的“所有制歧视”。

在此背景下，各地政府有必要秉持以“保证各种类型（所有制）企业公平竞争”为核心理念的竞争中立原则，对不同所有制企业秉持平等立场，构建兼容国企民企并使其发挥良性作用的竞争政策体系，使国企与其他类型企业平等接受竞争规则的约束。

应该看到，竞争政策在我国经济政策体系的崛起，对深化国企改革既提出了要求也提供了契机，必须顺势而为，主动作为，推动国企向适应竞争政策的方向深化改革，破除制约竞争、影响公平的体制障碍，重点从以下几方面发力：

1.大视野提升改革目标。适应已经发生重大变化的国内外经济环境和政策环境，以“三个有利于”为标准，以“三个提升”为中心——提升国民经济整体效率、提升国有企业活力为中心，提升满足人民对美好生活需要的能力，构建协调、协同发展的经济格局，在推动高质量发展，促进社会和谐与文明进步中发挥积极作用。

2.突出改革重点。“管资本”与混合所有制改革是新一轮国企改革的两大重点，都与国资管理体制密切相关。但目前“管资本”方面还缺乏突破性进展，对混改企业的管理沿袭传统监管体制，也制约了混改的深入推进。有必要及时将国企改革的重点转向以“管资本”为主完善国资管理体制。只有通过“管资本”和重构国有资本管理体制，才有可能使作为市场主体的微观企业处于公平竞争地位。

3.坚持政企分开，政资分开。从利用国有企业向利用国有资本转变，以竞争政策保证各种所有制企业之间的公平竞争，构建更加系统，明确的国家所有制政策体系，坚持按政企分开，政资分开原则处理政府和企业的关系。

进入新方位，国企改革的任务依然繁重而艰巨，参与公平竞争的挑战真实而巨大，对此，国有企业应紧抓时机，更主动地深化改革，更公平地参与竞争，以实质性、突破性的改革进展，使国企改革更好地与竞争政策、提升整体经济效益和社会福利最大化的目标相一致，为国民经济发展提供新动能，释放新空间，再创新辉煌。

推荐竞争中心的中国逻辑。

主要有五点。

逻辑之一，加强党对推进竞争中心的全面领导。

竞争中性原则是中美贸易磋商中的重要关键点之一。一旦达成中美贸易协定，将会成为WTO贸易规则改革的蓝本。自然也成为中欧贸易协定、中日贸易协定的蓝本。事关中国未来发展的大局，必须加强党的全面领导，确保沿着正确方向演进。

逻辑之二，要在改革开放“顶层设计”统一规划下推进。

全面推进竞争中性是我国扩大开放深化改革的重要内容，事关我国高水平改革开放大局的战略部署。必须在中央顶层设计的指导下有序推进。

逻辑之三，要把握好推进速度力度和领域。

推进竞争中性既要顾及国际社会对中国改革开放的期望和关切。更要结合中国经济社会发展的阶段性特征，实际情况和承受能力，把握好推进的速度、力度和领域。

逻辑之四，强化政府责任。这是中国制度特点。

党的意志、方针是通过政府贯彻落实。中国有一个执行力很强的政府，能够把党组织决定贯彻始终、推进落实。强化政府责任，建设服务政府、法制政府、责任政府，是有效推进竞争中性的关键所在。