贸易政策与美国霸权

2019-06-25黄湘

第一财经 2019年6期

黄湘

中美贸易摩擦是当前全球经济最重要的事件。6月2日，国务院新闻办公室发表的《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书指出，美国挑起对华经贸摩擦损害两国和全球利益，美国在中美经贸磋商中出尔反尔、不讲诚信，中国始终坚持平等、互利、诚信的磋商立场。中国政府表示，合作有原则，磋商有底线，在重大原则问题上，中方决不让步。

不同于普通的贸易争端，这场斗争不仅仅限于经济范畴，而是美国为了防范中国挑战其霸权采取的施压手段。美方的实质目标并不是解决贸易不平衡，而是试图以关税和制裁为武器，遏制中国对美国及其主导的国际秩序的挑战。

因此，要研判这轮贸易摩擦的走向，就必须了解美国如何以贸易政策为外交手段维护其霸權。美国学者范格拉斯塔克（Craig VanGrasstek）的《贸易与美国领导地位：从汉密尔顿到特朗普的

权力/财富悖论》（Trade and American Leadership： The Paradoxes of Power and Wealth from Alexander Hamilton to Donald Trump），正是一部关于贸易政策与美国霸权的力作。

范格拉斯塔克首先给出了霸权的定义。霸权是指一个国家的权力和财富远胜于其他所有竞争者，并且准备运用这些资源去引导和塑造国际体系。1970年代，一批美国学者提出了“霸权稳定论”，解释全球开放市场出现的原因。这一理论认为，只有霸权国家才既有动机又有手段去支持一个开放的全球市场，其动机来自霸权国家的经济效率，它要求进入外国市场以充分从自身的竞争力中获益；其手段在于霸权国家具有市场力量和政治影响力，可诱导或是迫使一大批国家接受谈判条件。

这个理论解释了为何当全球处于英国和美国霸权之下时会有全球开放市场，而在19世纪英国确立霸权之前，以及在1918年至1945年期间当英国霸权衰落而美国尚未取得霸权时，全球市场封闭。如果没有美国霸权，1947年绝无可能建立作为世界贸易组织（WTO）前身的关贸总协定（GATT）。

但是，霸权国家总是面临挑战者。从19世纪到20世纪，英国的霸权先后遭到法国和德国的挑战，并因此爆发了大规模战争。“二战”结束之后，世界霸权从英国转移到美国，这次转移由于两国之间具有相同的语言、文化和敌人而相对和平，但这种情况只是例外。

一个近年来耳熟能详的描述霸权拥有者和潜在挑战者之间的关系的术语是“修昔底德陷阱”。古希腊历史学家修昔底德在他关于伯罗奔尼撒战争的历史著作中指出，这场彻底改变古希腊城邦世界的大战的真正原因，并非各种表面的纠纷和争端，而是斯巴达对雅典日益强盛的恐惧，从而使得战争不可避免。不同的经济扩张速度会打破国家间关系的现状。在当今世界，中国的迅速增长会打破稳定，导致“修昔底德陷阱”。

悖论在于，虽然中国的迅速崛起得益于美国所建立的国际贸易体系，但是美国的政策制定者对此没有多少选择空间。如果中国不吃蛋糕，美国也不会拥有这块蛋糕。范格拉斯塔克称之为“霸权悖论”，一个霸权国家必须建立一个开放的全球市场来收割竞争力的优势，但这样做的时候它就无意中促成了潜在挑战者的崛起。一代人以前，美国的政策制定者认为，让人口最多的国家进入全球市场，可以令自己大获其利，这个决定造成了影响深远的长期后果。

霸权与贸易的第二个悖论是“优惠悖论”。霸权国家通过对部分贸易伙伴国家给予优惠来使自己获益。一个常见手段是建立自由贸易区（FTA），此举的优势是使得霸权国家的政府无须经过立法机关同意拨款援助就可以支持贫穷的伙伴国家，这种“贸易而非援助”的政策还可以救助霸权国家正在衰落的国内产业。例如，美国对贸易伙伴国家的服装免征关税，可以促使它们购买美国生产的布料来救助美国的纺织业，同时可以鼓励美国的服装公司在这些国家开设工厂。另一方面，通过把某些国家排斥在自由关税区之外，可以达到孤立和削弱这些国家的目的。

但是，这个策略只有在总体关税水平足够高从而使得优惠有意义的时候才有效，而近30年来的趋势是，世界贸易组织成员之间的关税水平不断降低，自由关税区的价值也因此而减少。与此同时，每当有一个新的成员加入自由贸易区，都会稀释之前的优惠的价值。另一方面，把某些国家排斥在自由贸易区之外的做法，也越来越难以奏效。例如，中国不属于美国建立的自由贸易区，但这并未阻止中国成为美国第一大进口来源地和第三大出口市场。

第三个悖论是制裁悖论。贸易制裁不仅会伤害受到制裁的国家，也会伤害实施制裁的国家。对美国来说，制裁是一个有效工具，因为美国是全球第一大市场，同时也是最少依赖贸易的国家之一。它有众多贸易伙伴国，并且是很多贸易伙伴国的第一或第二大市场。美国对于其贸易伙伴国的重要性，超过了后者对美国的重要性，因此美国可以通过较小代价对贸易伙伴国施加压力。

问题在于，美国的重要对手几乎都不是西方意义上的民主国家，它们比美国更能承担国际压力。而贸易制裁的目标就是要通过这些压力来迫使对手就范。另一方面，贸易制裁也涉及国际合作。制裁越是取决于盟友之间的合作，盟友中的某个国家背叛合作、坐收渔人之利的诱惑就越大，尤其是当某个盟国成为霸权国家的潜在挑战者时。在特朗普时代，美欧之间裂痕扩大，在针对伊朗的制裁问题上双方存在严重矛盾。

上述悖论说明，霸权国家将贸易政策作为外交手段，存在内在局限。

霸权国家的政策制定也会受到政治体制的掣肘。美国政治体制的弊端在于，一方面，自由放任的市场经济造成财富的不平等，削弱平等的政治权利；另一方面，民主制度使得各种利益集团有机会去损害一个开放的市场。

在三权分立的体制下，美国很少出现总统和国会两院同属一个党派的情况。议员作为立法者代表其选区，总统提出的全国性提案有可能会违背某一特定选区的选民利益，从而受到本党议员的反对。这使得美国的外交政策制定复杂化，尤其是在批准国际条约时，即使美国是条约的发起者，也有可能不被国会通过。

一个典型例子是1919年美国总统威尔逊发起成立国际联盟，但是美国参议院拒绝批准条约，导致美国未能加入。特朗普时代的反转在于他上台后宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。自由贸易协定以往主要是总统促成、国会反对，现在却出现逆转。

经济转型也会影响利益集团对于贸易政策的态度，例如，在1950年代，美国的钢铁产业是最支持开放市场的利益集团，现在它则强烈反对开放市场。利益集团的升沉及其态度变化，增加了贸易政策的复杂性。

范格拉斯塔克指出，从1990年到2015年的1/4个世纪，既是美国霸权的巅峰，又是它走向衰落的开始。在此期间，美国赢得了冷战，构建了北美自由貿易区，领导成立了世界贸易组织，积极推动全球开放市场。美国的资本和公司从全球化中获得了巨大利益，但是在美国本土留下了一个人口不断增长，却未从全球化中获益的工人群体。主流对这个群体的忽视导致了特朗普上台。正是那些觉得自己在全球化中属于输家的民众构成了特朗普的基本盘。

自从1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）建立以后，美国的贸易政策就不再是总统和国会重点关注的议题。两党的主流政客都接受了自由贸易的共识。特朗普在2016年总统大选中鼓吹贸易保护主义，有违传统政治智慧，却逆袭成功，范格拉斯塔克认为主要有3条原因：

其一，特朗普在共和党初选阶段就着力动员下层民众。传统观点认为，某一产业的工人只有在职的时候才会对本产业的保护主义感兴趣，例如钢铁工人一旦失业或更换工作，就不会再关心钢铁关税。但是这种观点仅仅从产业角度看待工人，没有意识到工人群体作为一个阶级对全球化的怨恨。全球化不仅使他们失去薪水和工作，而且致使他们经历了心理创伤和社交隔离。没有从政经历的特朗普远比职业政客更敏锐地捕捉和动员了下层民众的怨恨情绪。

其二，特朗普是美国有史以来最肆无忌惮地操纵中国议题的竞选者。他宣称，中国正在通过贸易“强奸”美国，并且将中国的崛起归因于2001年中国加入世界贸易组织并且随之获得与美国的永久正常贸易关系，而这两件事都是民主党总统候选人希拉里的丈夫克林顿于在位期间促成的，以此打击希拉里。奥巴马在总统任期内发起了包括多个亚太国家在内的《跨太平洋伙伴关系协定》，把中国排斥在外，试图以此孤立中国；但是特朗普宣称《跨太平洋伙伴关系协定》包括中国，以此抹黑奥巴马。在“后真相时代”，他的说谎战术非常奏效，俘获了大批选民。

其三，特朗普主要是自己出钱竞选，在广告经费不足的情况下他通过出位的言论吸引媒体关注，尽管很多主流媒体对他的评论都是负面的，但是这样等于赚到了免费广告。因此他不必仰仗传统的共和党金主，也不需要采纳他们支持自由贸易的立场。

在具体论述美国的贸易政策时，范格拉斯塔克区分了3种类型：美国和盟友的贸易，美国和对手的贸易，美国和发展中国家的贸易。中国和俄罗斯属于对手，而中国是当今唯一有能力挑战美国霸权的国家。

1987年，美国GDP是中国的17.8倍，1996年是9.6倍，2006年是5.0倍，2016年是1.7倍。中国经济的高速增长使得前文提到的“修昔底德陷阱”不可避免。在1990年，美国政治上的对手是苏联，经济上的对手是日本，现在中国兼具苏联和日本的角色，是美国的政治及经济对手。当今美国的一个重大问题是如何应对自身霸权的衰落和中国的崛起。

和美国一样，中国也处在一个可以将贸易政策作为外交手段来构建权力的有利位置。中国和美国一样拥有庞大的市场，有众多贸易伙伴国，中国的大多数贸易伙伴国对中国的依赖程度都大于中国对它们的依赖程度。在很多国家，中国已经跃居第一大贸易伙伴，而美国名列第二。

建立自由贸易区是中美贸易竞争的战场。在特朗普入主白宫之前，美国在这方面明显超过中国，美国及其自由贸易伙伴国家的GDP总额占全球GDP的34%，奥巴马政府发起了包括多个亚太国家的《跨太平洋伙伴关系协定》，以及美欧之间的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP），如果这两个协定得以落实，美国及其自由贸易伙伴国家的GDP总额将占全球GDP的63%。然而，特朗普政府退出了前一个协定，并且搁置了后一个协定的谈判。

与此相反，中国在全球和地区大力推动建立自由贸易区，中国现有和正在谈判的自由贸易伙伴国家的GDP总额占全球GDP的38%。从这个角度来看，特朗普政府的贸易保护主义加快了美国霸权的衰落。

范格拉斯塔克指出，目前还难以判断特朗普对美国贸易政策的长远影响，难以判断未来美国是倾向自由贸易还是保护主义。但可以肯定的是，美国政治竞选活动中对贸易议题的长期忽视业已终结，贸易政策会成为动员选民的关键议题。特朗普之后的美国贸易政策面临四大问题：如何应对霸权衰落，如何应对中美对峙，如何应对全球治理的挑战，以及如何处理国内不同利益集团对于贸易政策的分歧。无论如何，美国能够以贸易政策为威胁手段迫使中国就范的时代已经过去了，因为其他国家需要维持和中国的贸易。