◆ 彭芳春/湖北工业大学经济与管理学院 产业升级与区域金融湖北省协同创新中心

徐 浩 李沙丽/湖北工业大学经济与管理学院

一、研究背景及意义

湖北省《第十三个五年规划纲要》指出，要优化调整财政支出结构，完善财政资金投资模式，市场化运营各类投资引导基金，更好发挥产业投资引导基金和政府创业投资引导基金撬动作用。2016年3月，湖北省出台《关于加快股权投资基金业发展的意见》，将分散在投向竞争性领域的财政专项资金集中起来，变“无偿投入”为“有偿使用”，变“直接投入”为“间接引导”，变“行政化安排”为“市场化投入”，引导社会资本进入股权投资、产业投资和并购领域，促进多元化私募基金发展，加快培育、发展战略性新兴产业，促进全省产业转型升级。

湖北省县域金融工程实施以来，股权直接融资及质押融资额迅速增加，取得了良好的成效。但银行信贷等间接融资额增加并不显著，间接融资创新动力不足，且债权融资功能未能充分发挥，企业融资难、融资贵困境未能有效解决。在控制金融风险的前提下，改进县域金融工程，实现特色产业与县域金融工程的多方面对接，建设针对县域特色产业的金融工程，以持续改进适合当地特色产业及其所属骨干中小企业、民营企业的金融支持体系和系列政策等方面亟待深入系统研究。

政府引导基金契合了当前转变政府职能和提高财政资金绩效的新形势和新要求，成为推动产业转型升级和经济高质量发展的重要抓手。通过搭建省——市——县资源桥梁、政府资金——社会资本的桥梁、实体经济——资本市场——金融市场间的桥梁，充分发挥政府产业引导基金的杠杆撬动效应，吸引更多社会资本和金融资本参与县域特色产业培育，打造一体化融投资平台，帮助县域“引资、引企、引智、引制”支持实体经济发展，发挥政府引导和市场运作有效结合的功能，通过基金参股、跟投等形式，推动产业发展和转型升级。因此，对县域特色产业基金工程的研究，对于在县域内有效配置金融资源、积极发挥基金引导作用和促进特色产业持续发展，具有十分重要的现实意义。

二、县域产业基金现状分析

县域产业基金隐含在各种政府引导基金中，目的是发挥这类财政资金的杠杆放大作用，支持湖北县域特色产业发展，促进经济新旧动能转换和产业转型升级。为充分发挥财税政策与金融政策的联动效应，引导和带动全省股权投资基金业发展，湖北省加快发展政府引导基金，建立和完善包括长江经济带产业基金、省创业投资引导基金、省级股权投资引导基金和养老服务业发展引导基金在内的政府引导基金体系。各市（州）积极推进，先后设立武汉市战略性新兴产业发展引导基金、武汉市科技创业投资引导基金、襄阳市汉江产业股权投资引导基金、咸宁市香城产业基金、荆门市市级产业引导基金等多支地方政府引导基金。

（一）创投基金发展势头强劲

为破解中小微企业发展融资难、融资贵等难题，2008年湖北省率先在全国成立省创业投资引导基金，在其带动下，武汉、宜昌等地市也建立了相应的政府引导基金。2015年，湖北省创业投资引导基金进入全国政府引导基金20强。截至2016年12月，湖北省政府引导基金总规模已超700亿元，初步建成科技投融资体系。引导基金重点投资我省战略性新兴产业、工业转型升级、现代服务业等产业和领域，以创新驱动实体经济转型升级、提质增效，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，切实推进供给侧结构性改革，为湖北经济持续健康发展提供内生动力。

（二）产业投资基金占优势地位

在创业投资基金快速发展的同时，为推进湖北省战略性新兴产业发展、传统产业转型以及“大众创业、万众创新”，2015年12月设立“湖北省长江经济带产业基金”，由省财政出资400亿元作为引导基金，最终带动约1万亿元的社会资本投向实体经济。红安基金是首个省级股权引导基金参与的县级产业基金，规模5亿元，助力红安产业发展与脱贫攻坚。2017年，黄石经济技术开发区专门成立50亿元产业基金，对电子信息、高端装备制造、生物医药三大主导产业的项目给予支持。2017年12月26日，武汉光谷500亿元产业引导基金成立，广泛吸引社会资本合作，围绕战略性新兴产业发起设立2500亿元的母基金，再通过设立子基金或对重大项目进行直接投资的方式，带动超过万亿元社会投资，打造光谷战略新兴产业基金集群；2018年成立湖北县域产业发展引导基金，目标规模100亿元。

（三）股权投资基金发展迅速

2016年湖北省省级股权投资引导基金启动，总规模50亿元。2017年，在湖北省高新技术产业投资有限公司的积极推动下，省级引导基金联合湖北省多个地方政府引导基金和市场化母基金，发起设立了国内首个省级股权投资母基金联盟，联盟基金规模达400亿元，达成了引导基金多级互动的合作机制。2017年，湖北省高新技术产业投资有限公司携手方正证券，分别与麻城市、秭归县签署合作框架协议，共同出资设立两支意向规模为2亿元、助力县域产业升级与发展的扶贫基金，标志着以省级股权投资引导基金为代表的政府引导基金，助推县域经济发展的新模式正式启动。

（四）不同级别引导基金规模上和数量上偏好地市区县

图1：历年政府引导基金设立情况统计

图2：不同级别政府引导基金情况统计

依据清科研究中心（私募通）以及根据媒体公开报道整理的数据显示：2008年到2018年期间，在湖北省范围内共成立政府引导基金74支，目标设立募集金额规模6726.91亿元（图1、图2）。总体来看，湖北省政府引导基金发展具有三个特点：一是起步比较早，发展迅速；二是基金投向明确，覆盖产业全生命周期；三是更加注重引导效应，管理不断规范。

三、县域产业基金发展中存在的突出问题

当前，各级政府引导基金备受热捧，持续升温，数量和规模猛增，很好地发挥了财政资金的引领和杠杆作用。但也存在财政资金使用效率不高、对优质企业无法精准甄别以及出现“骗补”等现象，导致巨额的财政资金投入对地方经济的推动和产业的扶持效果不甚理想。

（一）优秀子基金项目缺乏与引导基金出现资金闲置并存

近年来，湖北省政府引导基金重点投入创新创业投资企业、战略性新兴产业等领域，虽然取得较好的发展，但由于可投资项目的不足导致资金利用效率不高，另外，因产业引导基金的区域限制，导致项目落地较慢，很多基金缺乏有效的投资项目。

（二）区县级基金支持产业发展的定位不清晰

区县级产业投资基金产业区分度模糊，支持的产业多有雷同。各个县区在产业布局上存在不合理、交叉重复等问题，纷纷成立以本区县命名的产业投资基金，存在“一哄而上”的现象。在支持对象上，主要支持创新创业投资和战略性新兴产业，对特色产业并未明确优先和重点支持。

（三）政府引导基金的政策性与社会资本逐利性矛盾

政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，结合了财政资金的公共性和社会资本的营利性，如何兼顾其公共性和营利性是实践中的关键问题。调研分析发现，设立的产业投资基金和创业投资引导基金多以扶持本地重点产业为导向，因此，对子基金投资于本地企业的资金比例和限定的相关产业领域进行要求，而市场化运作的子基金则要逐利和避险，二者很难兼顾。

（四）基金规模偏小与资金渠道狭窄问题突出

截至2018年，湖北省政府引导基金共74支，65%的基金规模在10亿人民币以下。由此可见，湖北省政府引导基金规模普遍偏小，难以形成规模效益，不同程度地降低了对创新创业投资企业、战略性产业的支持力度，尤其降低了特色产业的支持效果。

（五）存在财政隐性风险和金融潜在风险

在当前规范地方政府举债、清理地方政府融资平台的大背景下，有的地方政府借设立引导基金的名义，将其变为政府融资的工具，采取财政资金劣后、承诺对基金参与者的保本最低收益的方式，吸引银行信贷资金进入，从而达到财政资金放大的目的。另外，过度投资也可能会导致财政收支的失衡，不利于系统性金融风险的控制。

（六）引导基金专业人才紧缺及素质不高

引导基金管理需要管理、技术、财务、法务、投资等多方面的专家，对投资项目进行全方位的判断，湖北县域基金规模快速增长，区县级基金人才匮乏，管理基金能力跟不上基金的增长，使得基金的财政杠杆放大作用难以发挥，影响基金引导效率。

四、推行县域特色产业基金工程的建议

笔者认为湖北省县域特色产业基金工程发展的下一步改革创新思路是：一个融合、一个对接、两只手调节、三支箭驱动（1123工程）。也就是通过产业与金融深度融合，与县域金融工程紧密对接，发挥政府引导与市场运作两只手调节作用和运用“信贷、股权、债券”三支箭驱动杠杆动能，在基金设立、资金来源、运作机制、投资策略、投资退出、管理机制等方面下功夫，全面支持县域特色产业发展。

在开展县域特色产业基金工程的思路下，还要因地制宜、因时制宜，做好顶层设计和贯彻落实工作。要充分考虑区县经济水平、产业基础、企业实力差异，一区一策，一县一策，依据区情和县情创设、运作、管理、监督县域特色产业基金，引导金融资源配置和支持县域特色产业发展。

（一）增设特色产业的组合基金，对接县域金融工程

1.依据县域特色产业规模与类型设立特色产业基金。根据实际情况，设立相应的政府引导、财政金融联动、民间资本和社会资本参与并逐年10%递增的基金——特色产业组合基金。

2.组合基金采用主体加分支的“1+N”模式。建立以政府产业母基金为主体、以产业发展基金、担保基金、补偿基金、激励基金和各类子基金为分支的系列组合基金，完善支持不同阶段企业发展的产业基金支持体系。

3.优化多元化出资结构对接县域金融工程。县域特色产业基金应采取多渠道、多元化策略筹集资金，并对接县域金融工程。基金在成立初期可以先与有相当规模实力和风险抵抗能力的专业运作机构合作，实现优势互补和资源共享。同时根据本地产业发展状况，结合扶持政策，培养和发展一部分机构投资人，吸纳发展较好的大型企业参与母基金设立。另外，可鼓励如社保基金、养老基金、保险公司等各种机构投资者共同加入设立母基金，积极争取国外资本，扩大基金来源。

（二）坚持市场化运作，提升基金运营效率

进一步完善产业基金的运作机制，坚持按照“政府引导、市场运作、多元投资、科学决策、防范风险”的原则，通过VC等基金公司运作，积极发挥特色产业基金的多维功能特点：通过产业基金实现与产业、企业结合，与权益融资、债务融资结合，与政企银、政企担结合，与特色金融小镇相结合，采取同股同权、让渡部分收益等方式，引导更多资金投向一般市场主体暂不愿投入的领域，充分调动受托管理机构的积极性，促进基金持续健康运行。

特色产业基金由地方政府牵头，联合包括金融机构在内的各类组织发起成立，以财政资金为劣后，通过少量财政资金的种子作用，撬动金融和社会资本，达到基金放大效果。结合基金政策定位，采取适宜的基金运作方式，比如运用母基金参股基金的方式可以更好地发挥杠杆作用，发展基金用于投资产业实体，担保基金用于增强担保能力，补偿基金用于风险补偿激励，激励基金用于驱动“信贷、股权、债券”三支箭。

图3：特色产业引导基金模型图

在基金的运作上，要做好投资企业与项目的选择、投资方式和退出通道的设计等工作。投资方式主要是阶段参股、跟进投资和风险补偿。在阶段参股上，把握的基本原则是引导基金在子基金的参股比例不高于子基金规模的30%，用于阶段参股的资金不得低于总规模的60%；跟进投资的原则是跟进投资额不超过社会资本投资额的50%，用于跟进投资的资金不高于总规模的20%；风险补偿的原则是风险补偿不超过社会资本实际损失的5%，用于风险补偿的资金不高于总规模的20%。而退出通道主要是股权转让、出资人回购、到期清算和企业回购。投资与退出设计的总体原则是引导作用和不与民争利，如天使基金7年退出，5年内不计息；其他基金5年退出，3年内不计息；跟进投资5年退出，同股同权等。

（三）建立市县多级联动机制，引导社会资本加大对县域特色产业投入

政府可引入或组建第三方基金专业管理机构，建立基金运行统一化管理体制，对方案规划、尽职调查、风险评估、信用评价、绩效考核等进行系统化操作。鼓励县级引导基金交由市级引导基金受托管理机构进行管理，或联合组建基金管理机构，按照市场化原则展开项目合作。一是设置较低收益分成比例和风险补偿机制，对投资市场不敏感和贯彻政府重大决策部署的基础性、战略性项目，可参照外省市做法，对不同出资者灵活采用优先与劣后的结构化安排，在投资中，与社会资本同步完成注资，在退出时放弃优先分配或优先清偿权利。二是完善基金管理监督机制，进行差异化管理，在规范合作管理机构的评估筛选、引资和投资基础上，执行基金管理人市场准入制度，加强对基金运营管理的全过程管理，及时掌握和发现基金运营管理问题，并由地区对县域进行管理和考核，如要求项目承担单位每月向财政局报送基金使用情况，县财政、审计、发改、经信等部门联合对项目承担单位基金使用管理情况进行不定期检查或重点抽查，开展绩效评价。三是建立全面的绩效考评机制，针对投资于不同类型、不同阶段的子基金制订不同风险容忍度考核办法，考评指标应根据政策效果和经济效益，结合实际投资风险和企业发展程度进行合理量化设置，确保指标多元化。四是健全基金退出机制，促进基金循环使用。按照“事先约定、市场运作、程序规范、有效监管”的要求进行，退出价格要依据第三方审计机构的市场估值，再由被投资企业的股东会确定最终退出价格。另外，在基金设立环节明确退出期限和方式，还应将退出期限、退出收益与投资期限、投资收益挂钩，综合采用大股东回购、协议转让、到期清算、资本市场退出等方式退出，正确引导自发的退出机制，确保引导基金让利于民。

（四）培养与引进优秀人才，实现基金团队专业化运作

一是积极寻求有实力、有信誉、有经验的基金运营团队，按照募资能力、投资业绩、投后管理能力、既往退出业绩等因素进行考察、筛选。二是通过市场化的激励机制，对外招聘、引进有能力且经验丰富的基金经营管理人才，制定长期培养计划，开展基金、投资等相关金融业务培训，提高基金管理人员的知识水平和业务工作能力。三是制定合理的内部激励约束制度，提升人才素质与防止人才流失并举。