李学才

摘要：易地搬迁是一项重大的民生工程，也是精准扶贫和精准脱贫有效方式之一。本文对现有易地搬迁理论研究进行梳理和总结，运用实地调查和个案研究的方法来探讨农村贫困人口易地搬迁存在的问题，并分析其原因，提出相应的对策建议。

关键词：易地搬迁;问题;对策

易地搬迁是改变传统的帮扶方式，将生活在自然条件比较恶劣、生态环境比较脆弱、发展条件严重欠缺、社会公共服务难以覆盖到的地区贫困人口进行整体或者部分搬迁，以改善他们的生产条件和生活质量，保证社会公共服务能够全面覆盖，逐步走上致富道路，实现脱贫目标。据统计，2016年我国易地扶贫搬迁安置了249万人，2017年易地扶贫搬迁安置了340万人。易地搬迁对搬迁户住房条件改善、促进农村贫困人口的脱贫，具有十分重要的作用。但是，易地搬迁在政策执行中仍面临不少难题，如易地搬迁机制体系不够科学、政策不够严谨，后续配套还不完善等，应制定相应的对策，使易地搬迁政策在精准扶贫和精准脱贫中发挥最大效用。

一、农村贫困人口易地搬迁存在问题及原因

（一）搬迁对象不精准

有效识别易地搬迁户及其特征对农村精准扶贫工作具有十分重要的作用，这不仅是贫困研究的基础问题，也是扶贫实践中精准帮扶的重要依据。在精准扶贫中，需要结合实际情况，区别对待，达到精准识别贫困户的目标[1]。如《河南省全面精准识别易地扶贫搬迁对象办法》（豫易地搬迁〔2017〕1号）规定：易地搬迁对象以建档立卡贫困户为基础，以扶贫部门精准识别成果为依据，必须同时满足纳入迁出地区和易地搬迁家庭个体条件，才能进行易地搬迁。但是部分地区在政策执行中有偏差，造成搬迁对象不精准。一是建档立卡贫困户识别不精准，导致搬迁对象识别不精准。在现实工作中，有基层干部反映贯彻精准方略存在操作性难题，受数据收集分析手段限制、农村落后文化等因素影响，难以确保对贫困户的精准识别，容易出现错评漏评[2]。如家庭劳动力的外出务工收入和其他隐性收入等情况难以统计，基层干部对相关政策理解得不深，对识别标准把握不准，评议结果受家族势力、个人恩怨、好人主义等因素影响，还有的通过“拆户”“分户”方式评为贫困户等。二是搬迁家庭个体条件不满足也纳入搬迁对象。一些地方对搬迁对象普查筛选不精准，把一些危改户、城市集镇拥有小产权房户、农村房屋结构完好户纳入易地扶贫搬迁计划。还有地方存在先建房、后确定搬迁对象的情况，导致搬迁总规模与实际搬迁存在不一致，出现搬迁对象把关不精准。如少数乡村设计易地搬迁套数远远大于实际易地搬迁户数，为了完成易地搬迁分配任务，存在搬迁户申请把关不严的现象;还有的未根据搬迁对象意愿变化及时调整，如少数易地搬迁目标户在旧房拆除时放弃搬迁，回原住房居住，导致搬迁房闲置。

（二）后续发展困难多

后续发展是检验易地扶贫搬迁成败的关键。农村贫困人口通过易地扶贫搬迁改善了生产、生活状况，最终解决贫困问题，这是制定易地扶贫搬迁政策的预期目标。但是农村贫困人口，其自身的文化水平、经济条件、思想认识、个人发展能力以及社会适应力等对于易地扶贫搬迁的顺利实施起着重要作用[3]。造成搬迁户后续发展困难的原因是：一是搬迁户自身发展能力不足，部分搬迁户存在“不会干”或“不愿干”的现象。如部分搬迁户主观上有脱贫意愿，但是因缺技术、缺资金，不知道怎么干。同时受眼界、能力等限制，无力应对市场经济的风险，往往因自然灾害、市场价格波动等，导致徒劳无功甚至损失惨重，进而灰心丧气，失去斗志。还有部分搬迁户缺乏脱贫的动力，觉得享受党和政府的优惠政策都是天经地义的。有的“坐在家里打麻将，等着政府送钱粮”，拿低保金、五保金打麻将，不劳而获;有的认为“我脱不了贫，政府交不了差”，以贫困户身份要挟乡村干部和帮扶责任人;有的陷入“因穷而要，因要而懒，因懒而穷”的不良循环，扭曲了党和政府实施扶贫政策的目的和效果。二是帮扶机制精准不够，存在政策宣传和精准帮扶不到位现象。部分乡村干部和帮扶责任人没有充分发挥主观能动性，认为易地搬迁是搬迁户个人的事情，对易地扶贫搬迁政策认识和理解不够透彻，对易地扶贫搬迁的流程、红线和申请条件逐村逐户宣传不到位，对方案解释不清楚，造成搬迁户不想搬、不愿意搬，或是搬迁后不适应“回迁”，“签订搬迁协议后反悔”等。政府及帮扶单位建立帮扶机制，但是由于政出多门，政策“碎片化”，整体帮扶效果未显现。如在金融帮扶上，金融部门出台一系列的帮扶政策，但是由于放款政策不灵活，搬迁户难以获得正常贷款。

（三）拆旧复垦不到位

易地搬迁的一个最根本的红线是搬迁贫困户入住新房后，旧房必须拆除复耕。根据国家易地扶贫搬迁相关政策规定，农户在提出易地搬迁书面申请并经审核公示后，同步签订搬迁及旧房拆除复垦协议，在搬迁入住后及时拆除旧房，但是在易地搬迁政策执行中存在旧房拆除难、土地复垦难问题。一是旧房拆除不到位。“生于斯死于斯”成为中国农民与土地及其之上的村落共同体之间生命循环[4]。搬迁戶在申请时，存在侥幸心理和观望心态，一旦入住后必须拆除旧房时，就产生了旧房故土难舍情绪，认为它是自己一家的根基，拆除迟迟不动，或以老人不愿来，农机具、棺材没地方放等各种理由拒绝，给旧房拆除带来了相当大的难度。另外，搬迁户住宅复杂性造成拆旧不到位。在村庄里，搬迁户一户多宅、兄弟共宅现象非常普遍。在旧房拆除时，搬迁户往往同意拆除一套破旧不堪、长期无人居住的房子，企图保留现在居住的房子。原老宅产权不清晰，搬迁户在旧房拆除时，未搬迁户的兄弟不同意、阻挠拆旧。农村旧房都是相互连在一起，俗称“共山同脊”，旧房拆除可能影响到邻居房屋的美观和安全。特别是农村讲究“风水”，在搬迁户旧房拆除过程中，搬迁户的邻居极力阻止。二是土地复垦不到位。土地复垦是一项复杂的系统工程，需要协调各方面的关系，齐心协力才能收到预期效果。调研发现，部分地区土地复垦宣传不深入，搬迁户理解有误区，乡村干部执行政策有偏差，相关职能部门缺乏配合，加上土地复垦资金投入和补助标准偏低，有的地方甚至不足以抵偿土地复垦成本，乡村干部和搬迁户缺乏土地复垦的积极性，对项目实施产生抵触情绪，导致土地复垦进度慢。

二、促进农村贫困人口易地搬迁之对策建议

造成易地搬迁识别对象不精准、后续发展困难多、拆旧复垦不到位的原因是多方面的，应结合易地扶贫搬迁政策执行过程中实际情况，找准突破口，破除当前易地扶贫搬迁面临的矛盾和问题。

（一）完善搬迁对象识别机制

在对贫困空间的精准建模、空间重构、贫困状态描述等精准扶贫的基本理论研究中，大数据能够提供新的、更有力的基础理论、方法与工具，实现对贫困现象与扶贫对象致贫原因的全要素识别、脱贫有效路径的精准设计、脱贫成效的稳定性判别，以及返贫现象的预警与防范[5]。按照迁出地区域条件和划出范围，严格搬迁对象识别标准。对照贫困户识别标准和搬迁家庭个体条件，运用“大数据”分析方法，通过相关部门采集财政供养人员、企业社保、房产、工商、车辆等信息，以及国家扶贫开发信息系统中危房改造、特困户等人员信息，与纳入易地扶贫搬迁户进行信息对比，普查筛选扶贫工作中存在扶贫对象识别不精准等问题，促进易地扶贫搬迁政策精准到户到人。另外，严格搬迁对象识别登记程序，坚持群众申请、入户核实、村民小组评议、村委复议公示、乡镇复核公示、县审批、省辖市复核、省抽查确认程序。对不符合易地扶贫搬迁条件的对象要剔除出去;对符合易地扶贫搬迁条件而前期又未纳入的，要及时纳入;对搬迁对象意愿变化的，要重新识别新的搬迁户。做到对符合条件的一户不漏，不符合条件的一户不进，实现人、地、房、业精准对接，确保搬迁对象精准到村、精准到户、精准到人。搬迁对象确定后，要及时在全国扶贫开发信息系统中进行标注，并同步签订搬迁协议书、拆旧协议书及后续脱贫帮扶协议书。

（二）创新精准帮扶机制

根据搬迁户致贫原因特点，创新帮扶机制，培育他们发展生产和务工经商的基本技能，激发他们脱贫致富的内在活力，提高他们自身发展能力，帮助他们用自己劳动找回自己的价值，实现“稳得住”“能致富”的目标。一是建立“志智双扶”机制，扭转长期存在的“等靠要”思想，唤醒其内心对通过自我奋斗实现脱贫致富的意识与欲望，使其认识外界“输血”不能致富，自身“造血”才能致富[6]。二是坚持易地搬迁与产业发展并举，在推进易地搬迁项目建设的同时同步谋划致富产业，做到因村因户因人施策。统筹产业扶贫、就业创业、盘活资产等多项举措，对搬迁户实行一个技能培训、一个增收产业、一个扶贫车间、一个集体经济的后续扶持模式，实现技能培训全覆盖，就业创业全联结，群众搬得出、稳得住、能发展、可致富。三是实施技能培训，实现培训与就业创业无缝对接。充分考虑搬迁户个人意愿、自身能力和市场需求等因素，整合人社、农业等部门的培训项目资源，开展专业技术、实用技能、自主创业三个方面的培训，做到精准培训与促进就业创业的无缝对接，实现有就业创业意愿的搬迁户培训全覆盖。四是设立公益岗位，解决困难搬迁户就业难题，大力开发搬迁点卫生保洁员、农业保险宣传员、道路交通安全劝导员、社区管理员等公益性岗位，重点安置搬迁户中的低保户、残疾人等困难人员就业，调动他们的主动性和积极性，帮助他们树立摆脱家庭困境的信心，形成以就业促增收、以增收促脱贫的良性发展链条。

（三）建立拆旧复垦分类施策机制

调研中发现，搬迁户入住后以各种理由拒绝执行拆旧复垦协议。要保障拆旧复垦落到实处，应考虑分类施策。一是建立旧房拆除分类施策机制。第一，坚持旧房拆除，守住政策红线。搬迁户入住后，旧房必须进行拆除，宅基地实施复垦。乡镇作为旧房拆除实施主体，应鼓励搬迁户自行或委托他人拆除、复垦的，及时兑现旧房拆除奖励或补贴。第二，收回集中安置房。对于搬迁入住后，超过规定时间拒不执行旧房拆除的，乡镇应督促搬迁户自动放弃易地扶贫搬迁，收回集中安置房，根据分配方案重新分配。第三，回收集体生产管理用房。针对个别质量好、面积大的原住房，可以适当保留，统一收回作为集体所有，可以存放生产工具、种子、化肥、棺木等，也可以作为护林员、保洁员临时休息场所，但原则上一个自然村保留的生产管理用房不超过一处。第四，可以纳入古村落保护利用或旅游开发用房。传统村落大多年代久远，散落在相对偏僻、贫困地区，这些地区也是易地扶贫搬迁重点区域，地方政府应考虑协调易地扶贫搬迁旧房拆除硬性规定与旅游开发、传统古村落保护的矛盾，对涉及古村落的搬迁户，原住房符合旅游规划、古村落保护的，可进行综合开发利用，但产权作为集体所有。二是加快土地复垦分类施策机制。搬迁户旧房拆除后，首先面临土地复垦问题。土地复垦应结合当地自然人文等条件，按照“项目化运作、工程化推进”模式，综合考虑经济效益、生态環境效益，坚持因地制宜、分类处理。第一，优先复垦为耕地。搬迁户旧房及宅基地退出后，独立地块复垦后达到土地变更调查上图斑面积（大于600平方米）要求、有复耕潜力并能够满足农业生产条件的，要优先复垦为耕地。对于复垦质量要求达不到《土地复垦质量控制标准》的要进行提质改造，着力提高复垦土地的质量等级。第二，确实不宜复垦为耕地的，因地制宜，分类处置，或用于生态修复，或用于特色农林开发，或用于文化旅游开发等，不应“一刀切”地全部复垦为耕地。第三，建立政策奖惩机制。政府应建立财政预拨资金，专项用于支持土地复垦资金周转。在资金分配上，以易地搬迁新建安置区为基数，安排各乡镇限期完成复垦任务，并予以阶梯式奖励。如完成基数的，每亩奖励6万元;超额完成基数的，每亩奖励12万元;不能完成基数的，按缺口每亩处罚2万元，并追究相关人员责任。

易地搬迁是农村贫困人口精准扶贫的重要策略。目前，在农村贫困人口易地搬迁过程中，还存在很多问题，特别是搬迁户后续发展困难等问题，影响着农村贫困人口易地搬迁工作的实施效果。因此，在农村贫困人口易地搬迁工作中，需要综合分析多种因素，完善相关的工作，要为搬迁户的发展提供帮助，要支持无集体经济收入或集体经济薄弱、资源缺乏的贫困村发展农村产业，利用小额贷款发展农村多元化的产业，做到搬迁户家家有产业，才能使他们“搬得出、稳得住、能致富”，也才能使得精准扶贫收到应有的效果。

本文为2018年度河南省社科联 河南省经团联调研课题项目最终成果（项目编号：SKL-2018-3744）

参考文献：

[1]殷浩栋、王瑜、汪三贵.易地扶贫搬迁户的识别：多维贫困测度及分解[J].中国人口·资源与环境，2017（11）.

[2]朱友红.山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作的推进路径[J].中共山西省委党校学报，2017（12）.

[3]赵双、李万莉.我国易地扶贫搬迁的困难与对策：一个文献综述[J].社会保障研究，2018（2）.

[4]费晓通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008.

[5]丁翔.大数据驱动精准扶贫：内在机理与实现路径[J].现代经济探讨，2017（12）.

[6]白永秀、宁启.易地扶贫搬迁机制体系研究[J].西北大学学报，2018（7）.

（作者单位：新县住房和城乡建设局房产管理中心）