赵琳

（复旦大学经济学院,上海,200433）

在四十年改革开放过程中，中国行政管理体制经历了多次重大调整。改革开放初期，地方政府职能部门普遍实行属地管理体制，央地关系具有多目标的“委托-代理”特征。由于中国同时实行以经济为主要指标的官员考核机制和财政分权制度，促使地方政府以极大的热情参与到经济建设当中。这种“既是裁判又是运动员”的双重角色削弱了其监管职能，地方政府为招商引资放松环境和安全标准甚至干扰执法的现象屡见不鲜。为缓解属地管理体制存在的这些问题，20世纪90年代起，工商、质检、药监、税收等部门陆续实行垂直管理改革。根据垂直管理的范围，垂直管理部门可分为中央垂直管理部门、省以下垂直管理部门和市以下垂直管理部门。垂直化管理部门和属地管理部门的最大区别在于，人事和财政管理权限的安排存在差异。属地化管理部门是归地方政府管辖的部门，如教育、农业、卫生等部门，其人事、财政等由地方政府负责。垂直管理部门是中央、省级或市级对应主管部门的下辖机构，其人事、财政独立于地方政府，这种安排为部门独立行使监管职能创造了条件。

垂直管理改革有助于解决地方监管偏离中央真正监管目标的问题，曾被应用于环境保护部门。20世纪80年代末，陕西省旬阳县铅锌选矿企业超标排污导致汉江水质严重恶化。作为我国南水北调中线方案的重要水源，汉江水污染事件被曝光后受到党中央高度重视。……