刘凯波

[摘 要] 大量财政资金在国库账户中的集聚导致国库现金管理成为重大问题，特别是在政府财政收入增速下降、民生领域刚性财政支出增加以及地方债务高筑的严峻形势下，盘活财政存量资金是当务之急。本文将从简述财政存量资金入手，认识盘活财政存量资金的重要性，并探索盘活策略，减少财政存量资金，提高财政资金使用效益。

[关键词] 财政存量资金；资金管理；盘活策略

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 061

[中图分类号] F812.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）09- 0134- 03

0 引 言

如果各级财政专户与各级政府预算执行部门的账上存在大量闲置的财政资金，这就从一定程度上说明该办的事情没有办、该干的工作没有干，执行财政预算的力度不够，使用财政资金的效益不高，探究如何及时有效地盘活财政存量资金具有重要意义。

1 财政存量资金简述

财政存量资金指的是预算年度结束之后留存累积的财政资金。需要盘活的财政存量资金一般分为合理存量、不合理存量这两个部分[1]。必需的、合理的财政存量资金就是为确保满足下一年度年初或某个时期必需的财政预算支出要求而存留的财政资金。站在大财政以收定支的角度，不能编制财政赤字预算，每年有少许结余的财政资金是基本要求，只是要把握好一个度，避免浪费。不合理的财政存量资金就是财政资金的存量不适度，财政部门及各级政府预算执行部门的账上有大量的沉淀财政资金，说明执行财政预算的力度不足，降低财政资金使用效益。而盘活财政存量资金就是指把没有根据预算进度执行的、依旧在账上趴着的沉淀结余财政资金使用起来。换言之，要对现有财政存量资金做出系统的细化和梳理，有效整合闲置的、沉淀的财政存量资金，促使经济事业更快更好的发展。

2 盘活财政存量资金的重要性

一方面，盘活财政存量资金是应对财政收入规模增速放缓的客观需要。国家财政收入呈现出延续增长幅度不高的状态，各地区财政收入和往年同期相比增幅回落；财政支出则持续增长，保民生、促发展、加快产业结构转型升级等压力处于居高不下的态势。现阶段，财政收入不能继续维持以前高速增长的状态，并且面对企业盈利增长乏力的情况，财政收入增速下滑和财政刚性支出之间的矛盾日益突出，充分盘活存量资金对提高支出财政资金的效率、促进财政稳定增长具有重要作用。

另一方面，盘活财政存量资金是加强政府债务风险控制的必然需求。盘活存量资金能缓解财政压力，强化对政府债务风险的有效控制，保证顺利开展相关工作[2]。如今虽然很多地方的政府财政账户之中都有大量沉淀资金，但依旧向金融机构主动融入资金，支付大量融资费用，造成资金的极大浪费，违背资本流动性的原则。为控制好政府债务风险，国务院在2014年10月颁布实施《关于加强地方政府性债务管理的意见》，坚决守住底线，预防发生系统性、区域性风险，防范并化解政府金融风险，制定明确的举债途径，限制政府通过发行专项债券或一般债券的方式融资。所以面对政府偿还债务的压力较大、難以重新举借债务的形势，盘活存量资金是缓解政府燃眉之急的重要途径。

然而在盘活财政存量资金的过程中，政府面临财税体制改革力度不够大、现有存量资金分类处理不到位、国库集中支付流于形式、盘活制度与盘活办法缺乏灵活性等问题，阻碍地方盘活财政存量资金，必须探索行之有效的策略解决这些问题，切实做好盘活工作，加快推进财政存量资金盘活进程，更有效、更高效地使用财政资金。

3 盘活财政存量资金的策略建议

3.1 继续改革财税体制，减少新增财政存量资金

盘活财政存量资金的关键在于从根源上减少存量资金，这需要从财税体制的深化改革入手。第一，集中突破当年结转项目资金的问题，不仅要加快建设项目库管理，还要完善项目预算的标准化体系，提高分析项目成本收益的能力，提升中期财政规划的可行性，以便提供项目滚动预算的资金与项目上限约束。第二，重视管理政府性基金的使用，厘清一般公共预算和政府性基金预算的边界，向一般公共预算调入不可使用专款专用模式的政府性基金资金，科学预测土地收入一类的政府性基金，提高编制其收入预算的准确性。第三，以强化基层财权和事权匹配为基础，重视监管资金的分配与使用情况，提升专项转移支付资金的计划性、透明度，确保按计划拨付资金；继续做好清理与合并工作，规定专项资金使用方向，但不限制用途，预防出现规定用途和实际需求不一致的现象；针对财政资金支出项目必须落实前期准备工作，强调前期论证，加大评审力度，提升衔接资金和项目的效率。

3.2 根据底数分类处理，盘活现有财政存量资金

彻底清理财政存量资金，摸清现有存量资金的规模，并分析其原因，有机结合预算编制和结余结转资金管理，以便消化并压缩现有财政存量资金的规模，提高使用财政资金的效益。

第一，严格执行年初确定的财政资金预算，只要是年初安排好的预算项目必须尽快启动，根据进度加快支出；针对年初代编的预算，应分科目、分项目将其全面厘清，及时细化资金分配方案，下达指标，并在今后编制预算时取消代编行为，超出规定期限依旧没有执行到单位、部门的预算必须及时将其落实给执行主体，尽快执行。上级转移支付的资金也必须及时执行。

第二，清理、压缩财政结余结转资金。对于预计当年能够完全执行预算计划的结余结转项目，要督促其加快进度；对于预算计划执行缓慢的项目，预计年底会继续产生较多结余资金抑或是结转资金，有必要及时调整，把资金用在其他项目上；如果清理之后确认无法支出抑或是不需要支出的那部分资金，应把它收回到总预算里，统筹安排。第三，加大国库资金管理力度，对地方财政的暂付款进行全面清理，该核销的依据既定程序尽快核销，如果发现违规占用现象，该收回的必须及时收回，确保满足预算支出需求。

3.3 深化国库集中支付，有效盘活财政存量资金

建立并实施国库单一账户制度，促进国库集中支付管理的落实，巩固财政专户清理整顿成果，压缩精简专户数量，管理好财政专户结余资金，缩小专户存量资金的规模[3]。财政专户不仅分散资金，还阻碍资金的统筹、盘活，应大力整顿，除开社保基金专户以及非税收入专户，其他所有现行财政专户都应取消，统一纳入国库集中管理、集中核算，在国库中集中处理财政专户，彻底扭转当下专户款项计算难度大、开设混杂以及不公开账目的等情况，有效盘活财政存量资金。只要是预算安排的资金都应实施国库集中支付，不得将其转到财政专户之中，禁止通过以拨定支的做法把库款转进财政专户，杜绝发生虚列支出的问题，创造财政存量资金的必要盘活条件。

与此同时，重新建立财政国库完善的动态监控机制。第一，构建动态监控系统，合理设置完善的预警规则，对于不正确的支付（如任意缩减财政资金拨付流程，增加直接支付，应对其设置上限5万元，超出这一金额限制就不能通过授权，不得支付）和三公经费、培训费还有会议费等应列未列情况设立预警，在系统里直接把这些项目筛选出来，只要发现有疑点，就自动将其提交给系统管理员再核查一次。依托网络信息技术，对财政资金支付实施全过程监控，强化事前监督、事中监督，实时掌握支付每一笔资金的对象和金额、科目、时间、用途等。第二，设置支付系统的支付监控模块，对工会、基础建设等关联账户进行监控，直接筛查向基本账户转移关联账户中的资金的情况，自动将其提交给管理员，重新核查。第三，加强预算的编制、执行与绩效管理，按照财政收入妥善安排财政支出，满足各部门、各单位的预算资金需要，有效降低闲置财政资金的比率。

3.4 调整盘活制度办法，提高盘活工作的针对性

真正盘活财政存量资金离不开科学的、操作性强的、切实可行的盘活制度与盘活办法的支持，应充分考虑地区差异、经济发展差异，灵活调整盘活制度办法。可参考土地管理办法，凡是超过一定时限还未安排使用的财政资金应回收并重新分配，体现资金的效力。例如某市财政局在法律法规的框架以内完善市级国有资本经营预算试行办法，颁布市政府办公室转发关于进一步盘活财政存量资金的意见的通知，完善定期清理结转结余资金的工作机制，提高各部门、各单位执行预算的责任感。尤其要按照管理辦法，大力执行超时限未使用的财政资金的回收管理办法，坚决回收这部分资金，使其在缺少资金的关键领域发挥作用。不过应坚持财政存量资金盘活的软着陆，如果存量资金过多，应特殊对待，逐步削减，预防因硬着陆、一刀切引起过大的震荡，达到平稳过渡的目的。

在财政存量资金的盘活环节，一些地区积极探索，率先形成先进办法，应尝试推广[4]。例如某地建立政府督查和审计、财政等部门联动的工作机制，形成合力，落实各部门盘活存量资金的主体责任；某地修改政府采购办法，要求预算单位在批复采购预算两个月以内完成采购计划的编制，简化审批重点支出项目的流程；某地对预算部门的银行账户进行清理、整顿，通过制度堵住其存款获利空间，并且针对跨年度的项目实施分年度预算安排等。这些制度和办法都值得借鉴，各地区根据实际情况灵活调整，将其用于实践，更有针对性地盘活财政存量资金。

4 结 语

最近几年，国家面临越来越大的经济下行压力，很多地方都存在财政存量资金库存较高、地方政府性债务较高的问题，沉淀闲置的财政资金不仅是资源浪费，更不利于发挥财政资金的作用，阻碍经济发展。这就要求各级政府加深对财政存量资金的理解，认识盘活财政存量资金的重要性，继续深化财税体制改革，根据财政存量资金底数实施分类处理，同时深化国库集中支付，合理调整盘活制度与盘活办法，通过这些策略真正将财政存量资金盘活，推动经济社会的可持续发展。

主要参考文献

[1]王璐.盘活财政存量资金现状及问题分析[J].时代经贸，2016（21）：36-37.

[2]张立飞.浅析盘活财政存量资金的制度性障碍及对策[J].纳税，2017（24）：132.

[3]郭媛媛.市级盘活财政存量资金政策研究[J].财经界：学术版，2018（6）：11-12.

[4]吴旭新，方波，张海飞.盘活财政存量资金的实践与思考[J].中国财政，2018（1）：69-71.