● 肖晓慧 赵 雪

一、引言

PPP（Public Private Parternership）项目是政府和社会资本的一场“联姻”。随着社会基础设施需求日益增加，而政府资金有限，社会资本参与成为必然趋势。PPP模式日益得到关注，由于国内经验匮乏，国内对PPP项目风险管理研究重视程度不够，在具体项目实践过程中，PPP模式自身具有特殊组织结构，基础设施项目本身拥有的特殊性，二者是PPP融资模式下基础设施项目多种风险诱因的主要原因，有复杂多变且影响后果重大的特点，因此，PPP项目的风险管理状况在很大程度上决定了PPP融资模式下基础设施建设的成功与否。

青岛海湾大桥作为一项基础设施建设，具有耗资大，影响范围广，建设难度高的特点。对青岛海湾大桥PPP项目风险管理进行研究有助于丰富国内PPP项目研究的宝库，有利于有效控制PPP项目的潜在风险，对丰富并完善我国PPP模式应用理论框架、未来跨海大桥PPP项目建设等富有重要的指导意义。

二、青岛海湾大桥PPP项目风险识别

（一）PPP模式概念理论概述

PPP英文全称为Pubilc-Private-partnership，中文名称为“公司合伙制”，是指由公共部门与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。PPP概念分为广义PPP和狭义的PPP。广义的PPP是指在提供公共物品和服务的基础上，公共部门与私人部门建立的各种类型的合作关系。狭义的PPP是指一系列项目融资模式的总称，包含建设-经营-转让（BOT）、私人融资启动（PFI）、移交-经营-移交（TOT）等多种模式。国外普遍采用广义PPP概念。我国对PPP的理解多为狭义的PPP。

（二）风险识别

风险管理的第一个步骤是风险识别，风险管理的基础。“正确识别出自身所面临的风险有助于PPP项目实施方、主办方主动的去选择适当有效的方法对相应的风险进行的防范和处理：一方面可以通过感性认识和历史经验来判断，另一方面可通过对各种客观的资料和风险事故的记录来进行分析，其识别内容主要包括：环境、市场、技术、生产、财务、人事风险。”在具体对风险进行识别需要综合利用一些专业技术和方法，这些方法包括头脑风暴法、风险检查表法、德菲尔法等。

本文以风险检查法对青岛海湾大桥PPP项目筹划、建设、经营三大过程为主体环境对其存在PPP项目风险进行风险识别。

（三）青岛海湾大桥风险识别清单

本文以顾曼教授的风险核对清单为基础，结合青岛海湾大桥PPP项目的特点，对清单进行分析和补充，同时参考国内外相关文献，识别出16项风险得到本文的青岛海湾大桥PPP项目风险清单。

表1 青岛海湾大桥风险识别清单

“系统风险分为政治与法律风险，经济风险，不可抗力风险。”其中包含的6项风险因素贯穿青岛海湾大桥项目筹划，建设，经营过程始终。

1.法律变动风险。主要指由于国家法律变更完善，对青岛海湾大桥PPP项目中关于融资建设等方向的影响。国家政策变更，比如对城市交通政策的税收优惠政策取消；青岛市政府领导人员更换，新一届领导层与往届领导层执政理念差异，都会影响青岛海湾大桥项目的实施。对PPP项目中合作的私人部门会有制度上致命的影响。

2.利率变动风险。由于利率变动引起PPP项目融资资金实际价值变动，运营期间收益变动。

3.通货膨胀风险。由宏观经济环境变化引起货币贬值，使得筹资时预计资金与实际建设时期所需资金不符，甚至产生供应不足或运营期间收益过低无法弥补成本使私人部门遭受损失的风险。

4.不可抗力风险。不可抗力风险包括由于洪水，海啸等自然灾害或恐怖分子暴力袭击等人为灾害引起项目无法顺利进行，造成损失的风险。

三、青岛海湾大桥PPP项目各阶段风险识别

（一）青岛海湾大桥PPP项目筹划期间风险识别

1.融资可行性风险。项目筹划过程中预计所耗费资金是否可以获得。 PPP项目可在筹划期间合理估计项目所在地可能财力状况，对项目所需金额进行合理估计，二者结合制定恰当融资方案，避免过高无私人部门承担，过低引起其他风险发生。

2.招标竞争不完全风险。对私人部门招标竞争的公正性，信息充分性是否完善。PPP项目中公共部门对招标内容应“坦诚布公”、“不存私心”。

3.设计方案变更风险。由于公共部门改变招标时规划方案而发生的方案更改，工期延长等费用。PPP项目中，公共部门应合理进行规划方案，及时与私人部门沟通。避免后期更改造成多余费用的产生。

4.设计方案可行性风险。公共单位PPP项目管理部门的设计方案与私人部门寻找的建筑商在实际施工是否可行。PPP项目中，私人部门应对公共部门提供的设计方案进行细致研究，并于施工方沟通恰当，避免造成施工方“心有余力不足”的情况。

（二）青岛海湾大桥PPP项目建设期间风险识别

1.技术水平风险。青岛海湾大桥在我国青岛市寒冷冰冻海域建立，全41.58公里，为世界第一跨海长桥。在宽阔海域进行桥墩建设，不破坏已有建筑和海域环境的情况下进行跨海大桥建设需要较高的技术水平，施工人员不仅要面对冬夏海域状况变动，海水腐蚀性等自然问题，还要面对在施工过程中出现的任何意外状况。建设期间技术水平是否达到建设需求是该PPP项目成功的关键因素。PPP项目的施工方应与技术人员紧密合作，实时掌握施工状况并对下一步施工计划技术能力进行合理评估，努力把技术水平风险降到最低。

2.施工成本风险。由于青岛海湾大桥自身的特殊性，系统风险的存在均容易造成施工成本实际与预期不符，甚至超支的可能性。PPP项目在日常建设过程中设置成本低线，将发生的成本应严谨控制在合理范围内，以做好应对不可预测风险的准备。

3.施工安全风险。青岛海湾大桥建设技术要求水平高，面临风险众多，所谓“百密一疏”，施工安全风险必然存在。依据PPP项目特点，对施工人员匹配安全措施，公共部门做好相关保护工作，避免外界干扰施工，尽力将风险降到最低。

4.施工资金供应风险。由于成本管理失策造成施工后期资金供应紧张的风险。对PPP项目成本管理严加控制，由公共部门与私人部门共同监管，控制风险。

（三）青岛海湾大桥PPP项目经营期间风险识别

1.过桥费用定价风险。青岛海湾大桥收费标准一般于特许期内由私人部门参考公共部门政策制定，企业以利润最大化为经营目的，公共部门以服务人民为准则，收费标准的高低易形成由于利率变动等系统风险造成的收益不足，或定价过高人民负担过大的风险。对于项目费用定价应及时与市场变动结合，允许费用在合理范围内波动，切实保障私人部门利益的同时维护广大人民利益。

2.项目维护风险。跨海大桥的使用寿命主要取决于管桩寿命的长短，桥墩基础使用年限主要取决于桩基抗腐蚀性能的强弱。青岛海湾大桥能否在特许期内正常运作，维护能力是否能与其寿命长度相匹配是经营期间的主要风险。依据PPP项目的特点进行定期维护，并不断提高维护水平避免“执陈方以药新病”。

3.违约风险。主要指公共部门过度干预等违背合约的风险。公共部门应以身作则，上级部门进行合理监督。同时对私人部门进行合理建议。

四、PPP项目各阶段风险管理建议

（一）PPP项目筹划期间风险管理建议

1.公共部门。公共部门在筹划期间的风险主要集中在对项目的实施、投资状况是否能准确分析的可能性造成的风险。公共部门作为政府机构承担着国家发展重任，在响应国家政策的同时，公共部门应尽可能准确地对项目做出详尽规划，以便在日后政策需要时可以进行“点对点诊治”，最大限度考虑私人部门的利益，构建相对公平的项目环境以促进合作。积极响应国家“放、管、服”政策，避免因批准手续繁琐，时间长而增加项目无谓的成本损失。

2.私人部门。私人部门在筹划期间的风险主要集中在对施工合作方的选择、项目费用衡量、安全指数几个方面。私人部门发展通常以企业利润最大化为目标，在PPP项目筹划期间，私人部门要正视该项目的特殊性，充分理解与运用政府在该项目中的作用，比如在考虑政府相关优惠政策可以给予成本折扣的同时考虑该项目的社会受用期与政府所考虑的社会利益。本着为人民服务的态度，在项目费用上进行合理设置，及时与政府沟通；对相关合作方的选择参考政府意见，相关文件签订正确并完善，对合作方进行全方位的信用核查。参考施工专家意见，合理的对PPP项目建设进行安全测评并上报政府，二者协力监督项目安全度，在达到政府切实保障人民利益的同时保证自身利益。

（二）PPP项目建设期间风险管理建议

1.公共部门。公共部门在建设期间的风险主要是政策变动相关风险，国家政策是经济发展的指向标，面对瞬息变化的环境格局，政府政策通常会与时俱进，以大局为重，但不是所有的政策出台都能够支持以往的决策，PPP项目就是如此。公共部门在接手PPP项目后，要本着对项目日后负责的原则，在相关协议上，准确的写出相关优惠政策条例、私人部门获利比例，公共部门领导更换进行交接工作时，阐明项目状况，并对相关优惠政策制定新的保护制度，比如在新规定下，保有原优惠占比百分之几。在保证政府新政顺利进行的情况下，最大限度保护私人部门的利益，使因政策变动引起的项目成本增加的比例降到最低。

2.私人部门。私人部门在项目建设期间的风险主要为建设技术水平高低、建设安全系数等。这要求企业选择了建设合作方后，要利用现有科技对可能发生的安全事故、自然阻碍、建筑师技术水平进行合理的评估，对施工人员进行合理保护同时保证项目质量，对可能发生的自然阻碍比如海水侵蚀做好预防对策，对建筑师技术水平进行严格检测，使项目保质保量。

（三）PPP项目经营期间风险管理建议

1.公共部门。公共部门在项目经营期间所承担的风险主要有定价是否合理、后续审批程序过于繁琐等。在项目经营过程中，公共部门作为项目“监督方”，应对项目定价做出合理的限制，不可过低损害私人部门利益，努力做到简政放权，在后续审批程序缩短办理时间，保证办事效率。

2.私人部门。私人部门在经营期间所承担的风险主要有定价是否合理、项目维修风险等。私人部门以个人利益最大化为出发点，公共部门以公众利益为出发点，这时会出现项目定价不能满足私人部门短期回笼资金的需求，私人部门要做好长期打算，切忌“鸡蛋放在同一个篮子里”，可以进行多重选择，保证自身资金运作与基本盈利需求。由于存在不确定客观因素，项目的维修费用时高时低，对此，在经营期间要定时做出费用衡量，避免因意外而造成资金周转不灵或维修不及时等严重错误。