人民陪审员职权改革研究

2019-05-16刘青

山东青年 2019年1期

刘青

摘要：全国人大常委会于2018年4月审议并通过的《陪审员法》确立了双轨并行的人民陪审员职权制度，七人合议庭中，陪审员的权力由事实与法律同审改为单纯的事实审，三人合议庭中，陪审员与法官仍共同认定事实适用法律。目前改革存在法律问题与事实问题的区分、三人合议庭“陪而不审、审而不议”等难题，其顺利实施有赖于问题列表制度，庭前准备程序、指示制度、评议规则等相关配套规则的建立。

关键词：人民陪审员事实审法律审

一、问题的提出

2015 年4月24日，以司法民主、司法公正为核心，最高人民法院、司法部印发了《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），该方案提出了一系列创新改革举措，核心改革举措之一就是人民陪审员职权改革，将人民陪审员的职责由全面审改为事实审。同日，根据全国人大常委会的授权，最高人民法院在十个省（区、市）各选择五个法院开展了为期两年的人民陪审员制度改革试点工作。2015年5月20日，为加强对试点工作的具体指导，最高人民法院、司法部印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），该办法对人民陪审员的选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行了规定。2017年4月24日，由于在审判实践中如何具体区分事实与法律问题尚未形成一致意见，因此最高人民法院提请全国人大常委会，将人民陪审员制度改革试点工作延期一年至2018年5月

①。

2017年12月22日，为巩固试点工作的成效，最高人民法院提请全国人大常委会审议《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》②。2018年4月27日，全国人大常委会审议并通过了《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《陪审员法》）。根据《陪审员法》第14条、第21条和第22条之规定，适用人民陪审员审理的案件，根据案件的复杂程度及社会影响力的大小，由人民陪审员和法官组成三人合议庭或者由人民陪审员四人和法官三人组成七人合议庭进行审判。三人合议庭中，人民陪审员和法官共同认定事实和适用法律，七人合议庭中，人民陪审员仅与法官共同负责认定事实，不再负责法律适用。《陪审员法》未完全采纳《试点方案》及《实施办法》规定的人民陪审员仅参与事实审制度，而是折中確立了双轨并行的人民陪审员职权制度。

鉴于《陪审员法》仅在人民陪审员职权改革方面作出框架性规定，缺乏保障其运行的具体规则，因此本文将立足于《陪审员法》的规定、法院三年试点工作以及《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）颁布后的司法实践，探讨双轨并行的人民陪审员职权制度可能存在的问题，同时结合域外司法实践的相关规定，以期为我国人民陪审员职权改革提供切实可行的操作方案。

二、七人合议庭

（一）七人合议庭运作的法律规则

根据《陪审员法》第22条和第23条之规定，七人合议庭中人民陪审员的职权由原来的全面审改为事实审，同时合议庭评议案件事实问题时，采纳少数服从多数原则，若合议庭成员的意见存在重大分歧，人民陪审员或法官可要求合议庭将案件提交院长决定是否提交审委会讨论决定。上项改革举措有效实行的关键在于事实审与法律审的区分机制，但《陪审员法》并未进一步作出具体规定。试点过程中，为使事实审与法律审的区分具有可操作性，《实施办法》要求审判长对案件的事实问题与法律问题进行区分，并对与事实认定有关的证据资格、证据规则、诉讼程序等问题向陪审员作必要的说明，引导陪审员围绕事实认定问题发表意见，必要时审判长可以书面形式列出案件事实问题清单。

（二）存在的问题

试点过程中，法院积极探索采用事实清单、问题列表等方式区分事实问题和法律问题，取得了一定的成效，但我国民事、刑事和行政诉讼法均未明确区分事实审和法律审，如何区分某一案件中的事实认定和法律适用问题是陪审员职权改革亟需解决的难题。

拉伦茨教授通过特定的分析方法区分事实问题与法律问题：“透过涵摄，以法律条文规定某一犯罪的构成要件需要具备的具体事实为基准，与法官所认定的案件事实相影印，这里的案件事实需要法官根据当事人的举证质证进行判断，就是事实问题；对于法律问题，法官需要在认定案件事实以后根据法律的规定运用法律思维、逻辑及法律认知对出罪入罪问题进行评价和处置，在适用法律的过程中，与当事人的主张不发生任何的关系”③。因此，事实问题即是通过证据证明的客观情况，法律问题即是法官运用法律逻辑、法律解释作出的价值判断。鉴于“所有的事实判断都会涉及到法律标准的要素，对所有法律标准的分析都不可避免地涉及对事实的评价，因此试图在事实问题和法律问题的分析和判断中划出一条明确的界限是不可能的”④。因此，虽然无法对事实问题和法律问题进行精确的区分，但一定程度的区分还是可行的。目前，我国陪审员职权改革的难点就在于缺乏有效区分法律问题与事实问题的程序规则。

（三）域外陪审制中事实问题与法律问题的区分机制

域外司法实践中，存在两种区分事实问题和法律问题的制度，一是陪审团依据法官指示的法律做出被告是否有罪的一般裁定制度，二是陪审员对法官提出的系列具体事实问题逐一作出回答的问题列表制度，前者主要存在于普通法系陪审团审判中，后者主要存在于引入陪审制或参审制的大陆法系国家。

1.一般裁定制度

陪审团制度产生于英国，但其发展及普遍运用却主要在美国，因此下文以美国为例分析其陪审团制度中的一般裁定模式。在一般裁定模式下，“法官就有关法律适用给陪审团发出指示，陪审团根据其内心对事实的评判，适用法官指示的法律，直接就控诉方指控犯罪是否成立作出裁决”

⑤。即陪审团无需回答具体的事实问题，只需作出被告有罪还是无罪的裁决。同时，在陪审团合议表决前，法官会对陪审团作出法律指示，以引导陪审员准确作出裁决，包括“一般性指示和实体性指示，前者主要是陪审团对被告确定有罪在程序和证据规则方面的基本要求，后者主要是帮助犯与教唆犯、指控罪名等的具体构成要件等”⑥。因此，从陪审团指示制度来看，柯克的“法官不回答事实问题，陪审团不回答法律问题”在实践中表现为：在法官指示法律的基础上，陪审团对法律适用作出选择，对案件事实作出认定，从而对控诉方指控的犯罪是否成立作出回答。

在刑事陪审团的运作实践中，法官对陪审团的指示和一般裁定使得在理论上精确区分法律问题和事实问题的必要性不复存在。法官通过对陪审团指示，不仅有限地回答了本案的法律问题，而且还可以影响陪审团对事实的认定。陪审团通过一般裁定，不仅回答了本案的事实问题，而且对本案的法律适用作出了选择。

2.问题列表制度

问题列表，指在陪审团审判中，审判长依法律规定将案件进行细化分解，制作一定数量的问题，要求陪审团作出“是”或“否”的回答，以决定被告人行为是否构成犯罪，是否有减刑情节等⑦。目前，实施问题列表制度的代表性国家主要有法国、西班牙和俄罗斯。下文以俄罗斯为例对问题列表制度进行分析。

根据俄罗斯现行《刑事诉讼法》第339条⑧之规定，法官给陪审团的问题列表包括三类问题，一是基本问题，即该条第1款规定：“就受审人被指控实施的每一行为，可以提出以下3个基本问题：（1）行为的发生是否已经得到证明（2）该行为系受审人所实施是否得到证明（3）受审人对该行为的实施是否存在罪过。”二是个别问题，即该条第3款规定“在关于受审人是否有罪的基本问题之后，可以提出关于可能加重或减轻罪责程度或改变罪过性质、使受审人免除刑事责任的情节等局部性问题。”三是对受审人从宽处罚的问题，即该条第4款规定“在受审人承认有罪的情况下，应提出他是否值得从宽处罚的问题。”同时，“在陪审团退庭进行合议前，审判长会对陪审团进行指示，指示的内容包括：指控的内容，规定被告人被指控实施之行为刑事责任的相关刑事法的内容、法庭审查核实的证据、证据裁判原则及非法证据排除原则、无罪推定原则、存疑有利于被告人原则等”⑨。

3.两种制度的比较分析

美国陪审制度的社会价值观念在于其“反映了对滥用权力的疑惧，反映了对公众参加所有各种决策的信赖”⑩。由于权力滥用的担忧，民众不相信政府官员和法官，而相信一定数量的普通公民作出的判断和决定，因此陪审员审判作为一项受到宪法保障的权利赋予当事人，陪审团审判具有广泛的社会基础，是公民权利保障的标志，被视为“自由的守护神”。陪审员完全根据“良心”和“常识”作出裁决，因而享有包括宣布法律无效等方面的价值判断权。民众相信陪审团裁定结果的正当性，因此该制度在美国具有持续发展的价值基础。

其他国家历史上曾引进过包括一般裁定制度在内的英美陪审制度，但出现了水土不服的现象。法国借鉴英国的做法，由小陪审团负责认定案件事实，认定被告是否有罪，有无加重、免责以及减轻情由，由职业法官根据陪审团的决定适用法律。但在司法实践中却产生了问题，“民众认为陪审团作无罪裁决的案件过多，对于某些有罪证据充分的案件也做出了无罪裁决”B11，形成无罪判决的倾向。为解决上述问题，法国进行了两次改革，现如今法国的陪审制已发展成为大陆法系的参审制。同时在法国实行陪审制不久，德国也借鉴其做法，实行法国式陪审制度，但由于民众缺乏对陪审团所作裁定结果的信任，该制度不久被废除，德国继而走向参审制道路。受到美国法的影响，日本也曾实行陪审制度，但其实施效果却不尽人意。“由于国民普遍存在严刑酷罚的观念，陪审人员往往凭感情和先入为主参与审理案件，形成了重判倾向，甚至发生了一些错案，导致大多数国民对参加刑事陪审持消极态度，当事人及其亲属更不愿意选择陪审团审判方式”B12。陪审制是“自由权利的堡垒”的价值理念是该制度得以持续发展的重要前提，若无价值基础，则难以移植该制度。

问题列表制度起源于法国，其理论基础来源于孟德斯鸠的权力分离与监督理论，目的是要实现审判权在法官与陪审员之间的分离与制衡，因此仅赋予陪审员对生活事实的认定权，体现价值判断的法律适用权则被法官所垄断。

中国的陪审制是司法民主参与的一种方式，意味着在审判权的分配上，人民陪审员权力不可能超越法官，因此人民陪审员不可能享有包括宣布法律无效的价值判断权。一般裁定制度在我国没有生根发芽的制度及价值基础。同时，在试点过程中，各地法院积极探索问题列表模式，取得了较好的效果。因此，未来我国可参考问题列表模式对事实问题和法律问题进行区分。

（四）问题列表制度相关配套规则的构建

1.庭前准备程序

庭前的准备工作充分与否，关系着人民陪审员在庭审中是否能快速理清双方的法律关系，明确争议焦点。对人民陪审员参与审判案件的庭前程序，《陪审员法》并未作出相应规定。试点过程中，《试点办法》要求人民法院应当在開庭前，将相关权利和义务告知人民陪审员，并为其阅卷提供便利条件，确立了庭前阅卷制度。理论界和实务界对于陪审员应否在庭前了解案件情况存在较大争议，虽然庭前阅卷有助于陪审员了解和梳理案件争议的焦点，但也容易基于单方书面材料形成预先判断，不利于以审判为中心制度的构建。并且，人民陪审员参与审理的案件均为案情复杂、社会影响较大的案件，其证据材料多、事实复杂，要求缺乏裁判经验的陪审员在自行阅卷过程中梳理清晰案件争议焦点实在是强人所难，该制度在多大程度帮助陪审员在庭审中快速理清争议焦点。

2004年，日本开展了刑事司法制度的改革，确立了以“证据开示制度”为核心的“庭审前整理程序”，其目的在于“通过充分的事前准备可以集中审理（持续审理、充分审理）”B13。日本《裁判员参与刑事裁判的法律》（以下简称《裁判员法》）第49条规定：“在有裁判员参与的案件中，应当在第一次庭审前进行庭审前的整理程序”。该制度设立的目的在于整理案件的争点以及证据。修改后的《刑事诉讼法》也作出了相应的规定。在这一程序中，当事人要表明将要在庭审中提出的观点，申请进行证据调查，在此基础上，法院确认案件的争点，决定在庭审中要调查的证据。并且，在准备程序结束以后，会限制当事人提出新的证据调查申请。同时，为了充分地进行争点整理，扩充了检察官的证据开示范围。在庭审前的整理程序中，检察官除了向被告人开示检察官申请的证据以外，对于那些判断检察官申请证据的证明力非常重要的某些类型的证据，以及与被告一方主张相关的一些证据，检察官在斟酌考虑开示的必要性以及有无弊端、开示的种类、程度等基础上对被告人进行开示。若是否开示证据存在争议，由法院作出裁决，从而大幅度扩大了证据开示范围B14。

人民陪审员不是职业法官，若一案件时审时停，会对其案件事实的自由心证及判断会造成不利影响。同时我国目前也在全面推进的以审判为中心的刑事诉讼制度改革，其也蕴含了集中审理原则。庭前准备程序的充分与否关系着集中审理的实现，因此庭前准备程序必不可少。鉴于陪审员参与审理的案件案情都较为复杂，为提高庭审效率，可借鉴日本的做法，庭审前，在法官的主持下，由控辩双方进行证据交换和开示，同时对不符合证据“三性”中真实性、合法性的证据进行过滤排除，明确双方的诉辩意见，梳理案件的争议焦点。在此基础上，法官形成初步的问题列表并交由陪审员，这既帮助其熟悉了案件争议焦点，可更有针对性地参与庭审，又避免了陪审员的预先判断。

2.合议程序

庭审后，在初步问题列表基础上，根据法庭调查的结果和双方的辩论，法官形成需陪审员解决的问题列表，在确定问题列表的具体内容时，陪审员应退席。控辩双方有权就问题列表的内容及措辞发表意见并提出新的问题。合议庭评议时，审判长应向陪审员宣读问题列表并对其作出指示。陪审员独立发表意见认定事实的关键在于法官指示制度及合议庭评议规则的确立。

（1）法官指示制度

所有的事实判断都会涉及法律标准的要素，因此要认定案件事实需明确相应的法律规范，鉴于人民陪审员不具有专业法律知识，因此需建立健全的法官指示制度。《陪审员法》第20条规定，法官具有与案件审判相关的指引、提示义务，合议庭审评议案件时，审判长应当向陪审员说明本案涉及的事实认定、证据规则、法律规定等事项。《陪审员法》对法官指示制度仅作出原则性规定，尚需进一步细化。

在指示的内容上，与指控事实相关的刑法规定和与事实认定相关的证据和诉讼法律规范都应当成为法官指示的内容。在指示的时间节点上，在审判的整个过程中，法官都可以主动向陪审员说明上述法律规定。但为保障陪审员对案件事实进行认定和表决，在合议庭评议前，审判长应当先行向陪审员阐述上述法律规定。在指示违反中立要求的程序救济上，若法官滥用指示权，影响了陪审员对案件事实问题的独立判断，侵犯陪审员独立认定事实的权利，应当明确规定该行为的法律后果。

（2）评议规则

《陪审员法》规定，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，若合议庭成员的意见存在重大分歧，人民陪审员或法官可要求合议庭将案件提交院长决定是否提交审委会讨论决定。在七人合议庭模式下，即使全体陪审员与全体法官意见相左，存在重大分歧，也应当坚持少数服从多数的原则，而不是一存在分歧就提交审委会决定，这违反了直接言辞原则，不利于陪审员职权改革的推进。在上述情况下，若法官认为陪审员多数意见对事实的认定可能导致错误裁判的情况下，法官可再次向陪审员阐明相关法律规定。

在合议庭的表决方式上，日本采取了简单多数的原则。但考虑到裁判员制度的宗旨是由法官和裁判员相互协作，共同决定审判内容，因此《裁判员法》又规定，对于有裁判员参与作出的判断，包括法官和裁判员在内，需超过各自组成人数的过半数意见作出决定。即在是否有罪存在分歧时，不得以法官或裁判员单方的多数作出不利于被告的决定。例如，在合议庭表决中，若3个法官认为被告无罪而6个裁判员认为有罪的情况下，在日本按照合议庭表决规则，是无法作出被告有罪的判决的，这样可以防止裁判员个人感情压制理性和法律带来的制度危机；若多数或者全部法官认为被告有罪，而没有一定人数的裁判员同样认为有罪的情况下，也是无法对被告做出有罪判决的，这样有效地实现了对法官的制衡，在理论上他们无法凭借个人的判断而使得判决生效，缺乏民意基础的判决是无法生效的。

目前我国合议庭的表决规则我国仍采纳的是简单多数原则，如何在平衡法官于陪审员权力的基础上，又保障陪审员对审判的参与程度，不要让陪审流于形式，是我国陪审制度改革的一项难题。

三、三人合议庭

（一）三人合议庭运作的法律规则

根据《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况报告》（以下简称《试点报告》）B15，在区分事实审与法律审的前提下，在三人合议庭中，只有一到两名陪审员，由于人数较少而不敢发言的情况比较普遍，因此在三人合议庭中不宜区分事实审与法律审。《陪审员法》采纳了上述观点，在三人合议庭中，陪审员与法官共同认定事实、适用法律，延续了2004年颁布的《决定》的规定。

（二）存在的问题

根据《试点报告》，3年试点期间，陪审员共参与审理刑事、民事、行政案件221254件，其中，由陪審员组成五人以上大合议庭审理的案件共计3658件，占陪审案件总数的1.66%。可以预计，未来绝大多数陪审案件都将以三人合议庭的方式予以审理。因此三人合议庭模式中，民众实质参与司法审判活动的效果，将对人民陪审员制度改革产生深远影响。

2004年8月28日，为解决陪审制度形同虚设难题，人大常委会通过《决定》，其第11条规定，在合议庭中陪审员与法官共同负责认定事实，适用法律。与目前《陪审员法》三人合议庭陪审员和法官的职权分配相一致。但《决定》颁布后其实践效果却不尽人意。“陪而不审、审而不议”始终未能解决，司法民主沦为一种形式。一方面，在合议庭中，基于职业法官的特殊地位及掌握的法律知识和审理经验，陪审员在心理上就存在屈从现象。通过对某市基层法院的调研数据进行分析，也印证这一点。在陪审员和职业法官认定事实、适用法律时，79.7%的法官认为其观点与陪审员基本一致，只有偶尔会出现观点不同的情况，还有17.2%的法官自从事这一职业以来，从未出现过与陪审员观点不同的情况。在为数不多的职业法官和陪审员观点不同的情况下，有10.9%的陪审员直接选择放弃自己的观点转而认同法官的意见。B16另一方面，要求陪审员解决法律专业性问题，在案情简单、法律关系清晰的案件中，陪审员一定程度上可以胜任。但目前适用陪审制案件的案情都较为复杂，并且随着经济的飞速发展，法律适用日益精细化，超出了民众现有的知识结构，要求并没有接受过系统法学教育的民众适用法律，岂不是强人所难？因而，陪审员不知、不敢、不愿断案。综上，根据过去十年间的司法实践情况来看，现行三人合议庭模式下仍旧可能出现“陪而不审、审而不议”现象，值得在改革中高度关注。

（三）问题解决方案的初步探索

鉴于“陪而不审、审而不议”是我国陪审制度存在的最大问题，而且在近些年的改革中尚未取得实质性进展B17，如何在现行《陪审员法》的框架下，摸索出解决问题的方案，是一大难题。下文仅抛砖引玉，具体的方案设计还有待理论和实务界进一步完善。

在陪审员与法官共同认定事实、适用法律的前提下，“为使陪审团的思维更为清晰、使审判更为准确”B18，法国开创了问题列表制度。为建立对国民最亲近的司法制度，实现加强司法国民性基础目标，日本创设了以证据开示为核心的庭前整理程序、有裁判员参与的特殊合议庭评议规则，以期提高裁判员对审判活动的参与度。也就是说，上述问题列表制度及相应配套规则并不仅仅适用于事实审与法律审加以区分的合议庭中，在陪审员和法官共同认定事实和适用法律的三人合议庭中，也应当建立上述规则，保障陪审员对司法审判活动的实质参与。

四、结语

《陪审员法》对人民陪审员职权制度进行了重大改革，但七人合议庭中事实与法律问题的区分模式及相关配套规则如何建立，三人合议庭中可能出现的“陪而不审、审而不议”问题如何解决？这都值得相关各方予以高度关注并及时评估改革实施效果，以期真正发挥人民陪审员制度的固有价值，实现司法民主、司法公正的改革目标。

[注释]

①参见沈德咏：“对《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》的说明”，载中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-04/27/content_2020928.htm，2018年12月12日访问。

②参见周强：“对《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》的说明”，载中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-04/27/content_2054204.htm，2018年12月12日访问。

③[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第186页。

④John Henry Wigmore， Evidence in Trials at Common Law， Vol.1， Revised by peter Tillers， at 4 （Little Brown and Company，1983）. 转引自陈学权：《刑事陪审中法律问题与事实问题的区分》，载《中国法学》2017年第1期。

⑤陳学权：《刑事陪审中法律问题与事实问题的区分》，载《中国法学》2017年第1期。

⑥陈学权：《刑事陪审中法律问题与事实问题的区分》，载《中国法学》2017年第1期。

⑦施鹏鹏：《刑事问题列表制度研究——以完善人民陪审员事实认定机制为切入点》，载《北方法学》第11卷总第66期。

⑧《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，黄道秀译，中国人民公安大学出版社2006年版，第279-280页。

⑨施鹏鹏：《陪审制研究》，西南政法大学2007年博士学位论文，第126页。

⑩[美]乔治·W·皮尤：《美国与法国刑事司法制度之比较》，叶逊译，载《环球法律评论》1986年第4期。

B11龙宗智：《论我国陪审制度模式的选择》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2001年5期。

B12顾永忠、薛峰、张朝霞：《日本近期刑事诉讼法的修改与刑事司法制度的改革—中国政法大学刑事法律中心赴日考察报告》，载《比较法研究》2005年第2期。

B13田口守一：《刑事诉讼法》，法律出版社2000年1月版，第195页。

B14参见田口守一：《日本的陪审制度—“裁判员”制度》，丁相顺译，载《法律适用》2005年第229期。

B15参见最高人民法院：《关于人民陪审员制度改革试点情况的报告（摘要）》，载《人民法院报》2018年4月29日第002版。

B16参见刘晴辉：《对人民陪审制运行过程的考察》，载《北大法律评论》2007年第1期。